Drhnoucí perpetuum mobile evropských revizí

Pořád ještě těsněji?

Za současného nastavení nejspíše ne, protože implicitně a mnohdy zcela explicitně vychází debata o reformě EU ze zastaralých předpokladů. Mentalita dnešních architektů a reformátorů EU se totiž nikam neposunula od předpokladu „stále těsnější Unie s jednou velikostí“, který stál u jejího vzniku. Ten byl poznamenán optimistickým neofunkcionalistickým předpokladem, že integrace se bude neustále rozšiřovat přeléváním se z jednoho hospodářského sektoru do jiného, až se nakonec přesune také do neekonomických sfér. V dobách, kdy se integrovaly především hospodářské politiky, což bylo období od padesátých do osmdesátých let 20. století, to v zásadě fungovalo. A to jak empiricky, tak teoreticky. U hospodářských politik totiž lze velmi rychle a přehledně pojmenovat výhody, které se navíc dají v řadě případů kvantifikovat. Takovému přelévání nahrával také fakt, že se týkal poměrně malé skupiny kompaktních zemí.

Dalším faktorem, který lze vystopovat do počátků evropské integrace a v němž je debata stále zakotvena, je vize „jedna velikost sedí všem“. Myslí se tím, že integrace by měla postupovat nejen neustále dopředu směrem k větší a širší supranacionalizaci, ale také to, že všichni aktéři by měli postupovat stejným tempem, ke stejným cílům a na základě stejných mechanismů. Cokoliv jiného se považuje za neúspěch, narušení procesu a za nežádoucí. Také tento axiom ale vychází z velké blízkosti aktérů a v zásadě nekonfliktních témat, ve kterých mají spolupracovat.

Koncept stále těsnější Unie, kde všem vyhovuje jedno integrační tempo, ale empiricky již dlouhou dobu nesedí. První problém nastává v případě, že do hry vstupují politiky, které jasné ekonomické benefity nepřinášejí, mají zřetelný symbolický rozměr a zasahují hodnotové otázky. Typickými příklady složitější kooperace jsou politiky typu justice či vnitra, zahraniční věci, občanství, ale také třeba sociální ochrana. Jinak řečeno, zatímco v ekonomice přelévání v zásadě fungovalo a stále těsnější integraci budovalo, v jiných sektorech se nic takového nedělo. Politické přelévání, resp. prvky politické integrace, za zhruba tři dekády fungování nepřineslo očekávané efekty. Použila-li by se jako milník Smlouva o EU, poukázat by se dalo na její dva klíčové projekty. Prvním je koncept evropského občanství, druhým pak politické strany na evropské úrovni. První, navzdory faktu, že obsahuje některá konkrétní a praktická práva, zatím nevybudoval ani zárodky evropské identity. Fungování eurostran pak představuje obrovské zklamání, protože místo suverénních a rozlišitelných aktérů evropské politiky jsou prázdnými schránkami, které má většina voličů – ale také mnohdy politiků – problém odlišit od politických skupin v Evropském parlamentu.

Druhou věcí, která jde proti stále těsnější EU s jednou velikostí, je znásobený počet států, a tedy zájmů. Zatímco v padesátých letech se evropská spolupráce týkala šestice zemí, jež byly velmi blízké až homogenní – sdílely velkou část historie, státy se v minulosti vzájemně prostupovaly a fungoval zde velmi podobný socio-ekonomický model – dnešní EU obsahuje více než čtyřnásobek členů, kteří jsou v řadě věcí velmi odlišní.

Ve vzduchu navíc visí další rozšíření EU o země, jež jsou s dnešním nastavením EU (a jejich možnostmi akceptovat tezi o stále těsnější Unii, kde jedna velikost vyhovuje všem) ještě méně kompatibilnější. Jistě, pro vstup zemí západního Balkánu či Ukrajiny existují dobré geopolitické a hodnotové důvody. Lze např. zcela legitimně tvrdit, že pokud těmto zemím nenabídne rozvojovou perspektivu EU, nabídne jim směr jiný – velmi pravděpodobně z pohledu EU nepřátelský – aktér.

Jenomže hodnoty, standardy a celková politická kultura třeba Ukrajiny je od, byť jen minimálních očekávání EU, skutečně velmi vzdálená. Tvrdit opak je strkání hlavy do politického písku, ignorování této již ne rozmanitosti, ale kakofonie a důsledků, jež by EU přinesla, zaděláváním na střednědobou implozi. Zvláště pokud zůstane ukotveno v myšlence, že takto ještě více heterogenní EU lze jedním tempem dále prohlubovat – např. rušením práva veta, větší formalizací procedury vedoucích kandidátů pro evropské volby či komunitarizací dalších politik. Protože právě tímto směrem reformní debaty, které ignorují empirickou realitu a jsou stále zamrzlé v padesátých letech 20. století, nepřekvapivě jdou.    

Reformy ano, ale diferencovaně

Jakkoliv je výše uvedené dost pesimistické, přesto vše to ale neznamená, že by EU byla nutně odsouzená k ochromení a pomalému vnitřnímu odumírání. Či dokonce k vnitřnímu rozpadu. Reforma je potřebná a žádoucí, protože skutečností je, že např. institucionální rámec EU je stále ideově postaven na situaci z padesátých let – málo aktérů, velká homogenita, nekonfliktní politiky. Aby ale změna dávala smysl, musí zohlednit to, že dnešní EU je ve všech těchto aspektech úplně jiná – je veliká jak v počtu aktérů, tak integrovaných politik, drží v sobě velkou rozmanitost a musí zvládat velké množství konfliktů.

Řešení lze pojmenovat jako prioritizace a diferenciace. Unie a její hlavní tažné síly si musí jasně říct, co upřednostňují. Zda prohlubování evropské integrace a v jakých politikách, či relativně rychlou teritoriální expanzi. Obojí v žádném myslitelném scénáři dělat nejde, ostatně paralelní prohlubování a rozšiřování naráželo již v dobách, kdy byla EU a její předchůdci menší. V dnešní době je ostatně složité domluvit se na změně, byť jen v jedné z těchto oblastí. Příkladem může být politika ochrany veřejného zdraví. Covidová pandemie v několika vlnách ukázala, nakolik je EU se svou podpůrnou kompetencí bezbranná a nakolik by komunitarizace v této oblasti dávala smysl. Žádný vir či bakterie totiž hraniční kontroly neuznává a koncept národní suverenity je epidemiím naprosto ukradený. Stalo se ale od roku 2021 či 2022 něco? Bohužel ne – EU totiž nadále řeší příliš mnoho velkých věcí najednou.

Diferenciace evropské integrace znamená, že se za prvé připustí, že proces nemusí být pouze jednosměrný s cílem neustále přesouvat kompetence od států na nadnárodní aktéry, ale že evropská integrace může fungovat pestřeji a v různých rozhodovacích modech. A za druhé, že jedna velikost pro všechny – v perspektivě rozšíření o další státy – nemůže fungovat.

Jinak řečeno, za jasně daných pravidel a možností by si státy samy volily, v čem, jakým tempem a jak chtějí spolupracovat. Specifikace této vícerychlostní Evropy, Evropy a la carte či diferencované integrace – termíny a jejich podoby ostatně diskutuje bohatá odborná literatura – je mimo rámec tohoto komentáře. Důležité je samotné připuštění této cesty jako perspektivy. Která se koneckonců živelně již nějakou dobu děje např. ve formě eurozóny – jen má ale podobu vyboulenin v těsném kabátě, než aby byla EU a státy systematicky konceptualizována a realizována. Neboli, promyšleně řízená.

V kontextu explicitně diferencované EU pak dává smysl vést debaty o tom, že nejvíce zapojené jádro by se v některých oblastech mohlo více integrovat. A že v jiných by se naopak komunitarizace mohla rozvolnit – protože se jednoduše ukázala jako neefektivní. Dávalo by pak smysl nabízet hodnotově vzdálenějším zemím podíl a zapojení např. na ekonomických politikách, bez toho, že by rozhodovaly a ovlivňovaly jiné oblasti. Detaily takové architektury jsou opět mimo možnosti tohoto textu. Je ale jisté, že dosavadní premisa stále těsnějšího sbližování se v kabátu jedné velikosti pro stále větší počet aktérů fungovat nebude.

Co když se změna nestane?

Varianta, že se podle takové premisy bude v EU pokračovat, samozřejmě reálná je. Že je struna napnutá, je ale jasné. Varovnými signály jsou zejména kontinuální nárůsty stran a politických proudů, o které se dnešní model evropské integrace rozhodně opřít nemůže. Jistě, popularitu populistů různého směru a různé míry lze odbýt politickou propagandou, dezinformacemi, sociálními sítěmi a věnovat se boji s těmito fenomény. Jenomže z pohledu řady voličů, kteří ještě před dekádou volili mainstreamové strany, se témata, jež zejména unijní nadnárodní politická elita nastoluje a prosazuje, skutečně vzdálila od reálných životních starostí. Stejně tak mód, jímž se tak děje. Sázka na lepší informovanost či boj s fake news tento fakt nezvrátí. Lze očekávat, že příští evropské volby to empiricky potvrdí.

Zbývá otázka, kam by se v potenciálně diferenciované EU mělo zařadit Česko. Z mnoha důvodů se jeví, že do jejího jádra. Z ekonomických, ale také geopolitických důvodů si Česká republika nemůže dovolit stát mimo střed dění evropské integrace. Česko není ani Švýcarsko, ani Island, ani Velká Británie. Vždy bylo závislé na tom, co se dělo v Evropě, a aktivní ovlivňování dění je v jeho zájmu. Hypotetická EU o více kruzích či více rychlostech by se přitom logicky nejvíce rozvíjela a zemi typu Česka by nejvíce benefitů přinášela ve svém středu. Nemusí to nicméně znamenat příklon k rychlé a překotné federalizaci. Dělba kompetencí a existence centra totiž nemusí nutně znamenat, že jednotky se vzdávají všeho ve všem a že pomyslné centrum je velké a silné. V českém zájmu ale je určitě v něm být a prosazovat co nejtěsnější spolupráci např. v ekonomických politikách a v zahraničněpolitické a bezpečnostní agendě.

→ Petr Kaniok je profesorem na Katedře mezinárodních vztahů a evropských studií Fakulty sociálních studií Masarykovy univerzity v Brně a vedoucí Mezinárodního politologického ústavu tamtéž.