Hranice, bezpečnost a lidská práva: Dilemata Nového paktu o migraci a azylu

Oba uvedené problémy vytvořily silný tlak na cíl směřující ke zformování jednotného systému migrační a azylové politiky EU. Harmonizace azylových a migračních pravidel však vyžaduje citlivé nastavení parametrů tak, aby bezpečnostní aspekty byly v souladu s pravidly zacházení s migranty. Zároveň by měl být vytvořen jeden právní rámec nenarušující jednotu EU. Vzhledem k tomu, že by se přijetí Nového paktu o migraci a azylu mohlo podařit do konce mandátu stávajícího Evropského parlamentu, nabízí se několik otázek k zamyšlení: Dokáže současný návrh Paktu uspokojit potřeby EU, ale i jednotlivých členských států? Platí skutečně prohlášení lidskoprávních organizací, že je Nový pakt o migraci a azylu „komplexně složitý a orbánovsky krutý“?  Následující text analyzuje okolnosti formování a přijímání jednotného migračního a azylového systému v kontextu jeho obsahu.

Proč EU potřebuje jednotná migrační pravidla?

Historicky byla problematika migrační a azylové politiky řešena prostřednictvím pětiletých plánů, jejichž tvorba začala v roce 1999 na summitu v Tampere, pokračovala v Haagu (2005) a následně ve Stockholmu (2010). Programy představovaly velmi široké a obecné dokumenty, jež vymezovaly základní mantinely migrační a azylové politiky, vytvořily podmínky k dílčím reformám, např. vznik agentury Frontex. Změny však byly pozvolné a nedostačující. Arabské jaro a následně bezprecedentní migrační krize z roku 2015 ukázaly, že vágně nastavená pravidla není možné rychle a efektivně aplikovat do praxe.

Podle Úřadu vysokého komisaře OSN pro uprchlíky (UNHCR) přišlo v roce 2015 do Evropy přes milion žadatelů o mezinárodní ochranu. Migrační krize odhalila nepřipravenost evropské legislativy, nejednotnost postupů při azylovém řízení v členských státech a také problém nerovného rozložení zátěže mezi členskými státy. Na migrační krizi reagovala EU vydáním Evropské agendy o migraci, která nahradila víceleté plány a zavedla systém sdílené odpovědnosti a solidarity mezi členskými státy. Solidarita byla vymezena počtem migrantů, kteří měli být, prostřednictvím kvótového systému, relokováni z nejvytíženějších států (Řecka, Maďarska a Itálie) do zbylých členských států EU. Při zpětném pohledu je možné říci, že relokační mechanismus nebyl efektivní, relokovat se podařilo „pouze“ několik tisíc migrantů. Hlavním problémem byla neochota některých členských zemí přijímat migranty.

Pod vlivem migrační krize si začala EU stále více uvědomovat, že aktivity v rámci migrační a azylové politiky je třeba podrobit větší reformě a také směřovat více pozornosti za hranice EU, do tzv. tranzitních zemí. Období 2016–2018 proto bylo obdobím snah o reformu azylové a migrační politiky, které se však v praxi příliš neuplatnily. Navíc se zvýšila závislost na třetích státech. Zejména dohoda mezi EU a Tureckem (2016) převedla velkou část zodpovědnosti za zvládání migrace na Turecko, které výměnou za příslib finanční pomoci slíbilo omezit počet migrantů směřujících převážně do Řecka.

Ochrana vnitřního prostoru EU se do značné míry přenáší za její hranice. Jedná se sice o postupný proces, který bude formován delší dobu, nicméně představuje jeden z nástrojů, kterým se dnes EU snaží snížit počet migrantů mířících do prostoru EU. V současné době se jedná o projekty kombinující ekonomickou spolupráci s cílem redukovat počet odchodů do Evropy. Zajímavé je zmínit spolupráci EU s Tuniskem. EU finančně podporuje projekty cílící na posílení tuniské ekonomiky, např. projekt podmořského vysokopaměťového elektrického kabelu mezi Itálií a Tuniskem. Spolupráce budí rozpaky, protože EU podporuje režim tuniského prezidenta Kais Saieda, který v roce 2021 odvolal legislativní i exekutivní tělesa a vládne prostřednictvím dekretů. Unie se tak může dostat do situace, kdy je snížení objemu migrantů vykoupeno potřebou spoléhat se na třetího, ne vždy důvěryhodného partnera.

Spolupráci s externími partnery musí doprovázet legislativní změny uvnitř EU. Na počátku mandátu stávající Evropské komise bylo zřejmé, že Unie potřebuje komplexní reformu azylové a migrační politiky, která bude vyhovovat aktuálním výzvám i potřebám. Rada EU v listopadu 2019 reagovala na záměr Evropské komise vytvořit Nový pakt o migraci konstatováním, že EU má ambici stát se globálním lídrem z hlediska poskytování mezinárodní ochrany a chce zajistit bezpečnou a řízenou migraci. Nový pakt o migraci a azylu byl oficiálně představen Evropskou komisí v září 2020, kdy se EU dostala na počátek čtyřleté cesty, jež by měla být zakončena vytvořením jednotného azylového systému nejpozději do roku 2024.

Nová pravidla pro členské státy

Proces schvalování Paktu doprovázely vleklé politické debaty. Za určitý paradox lze pokládat skutečnost, že konstruktivní diskuse byla otevřena až v souvislosti s migrační vlnou vyvolanou konfliktem na Ukrajině. Přesto teprve v prosinci 2023 dosáhly Evropský parlament a Rada shody na pěti nařízeních a předpokládá se, že finální podoba balíčku nařízení bude schválena do konce dubna 2024. Před finálním schválením je třeba uvažovat o změnách, které Pakt o migraci a azylu přinese.

V první řadě Pakt nahradí stávající dublinský systém a bude více reagovat na současné problémy. V současné době platí, že azylové řízení je zahájeno v první zemi EU, do níž migrant vstoupí. Naopak Pakt počítá s uplatněním nařízení o azylovém a migračním managementu (AMMR). Nová pravidla pracují se situací přetížení prvního státu vstupu neschopného přijímat další migranty. Řešením zůstává solidarita, která se stane povinnou a více flexibilní. V praxi to znamená, že státy, jež nechtějí převzít osoby z přetížených zemí, mohou volit finanční příspěvek nebo jinou formu podpory. Unie stanovila minimální počet relokací za rok na 30 000 a výši finanční podpory nahrazující jednu relokaci na částku 20 000 EUR. Nové nastavení solidarity je výrazem kompromisu. Do určité míry se dá hovořit o snaze nalézt rovnováhu. Státy jižní Evropy dávaly přednost sdílené odpovědnosti a relokaci migrantů, státy střední, západní a severní Evropy chtěly větší flexibilitu a vyjadřovaly větší obavu o dodržování lidských práv migrantů.

Otázkou však zůstává, do jaké míry bude kompromisní ujednání uplatnitelné v praxi; zda volba finanční či personální pomoci bude dostačující pomocí pro přetížené státy. A zda přílišná flexibilita nepovede spíše k podpoře alternativních projektů států ležících na vnější hranici EU. Mohlo by tak dojít k následování vzoru výstavby plotů, jak v minulosti učinilo Polsko, Řecko, Maďarko a státy v Pobaltí.

Přísné prověřování na úkor lidských práv

Největší diskusi a prodlevu v přijímání Paktu vyvolalo jednání o řízení na hranicích, jehož primárním cílem, dle EU, je snížit počet žádostí o azyl v EU a obecně odradit migranty od samotné cesty do Evropy. Řízení na hranicích znamená, že před zahájením azylového řízení proběhne screening s cílem zjistit národnost, věk a pořídit biometrické údaje společně s fotografií. Screening bude probíhat v detenčních centrech, kde budou během jednoho týdne zjišťovány informace o žadateli o azyl. Nový systém předpokládá, že první screening bude sloužit k základnímu rozlišení oprávněnosti žádosti o azyl. Žadatele, kteří přijdou na pozemní vnější hranici nebo se vylodí po námořní záchranné operaci, bude možné ještě na hranicích vrátit do země původu nebo do třetí země a v případě oprávněnosti zahájit azylové řízení. Řízení na hranicích bude určeno také pro žadatele mající, vzhledem k zemi původu, malou šanci na zisk azylu v EU, nebo uvádějící lživé informace, popř. představující bezpečnostní riziko.

Systém screeningu lze interpretovat primárně jako snahu EU chránit vnitřní prostor a zamezit neoprávněným vstupům přes vnější hranice EU. Z pohledu možných slabin systému je třeba vzít v úvahu kritiku přicházející ze strany lidskoprávních organizací. Například Amnesty International upozorňuje na rizika spojená s dodržováním lidských práv v případě zadržování žadatelů v detenčních zařízeních. Save the Children spojuje řízení na hranicích se snahou EU uzavírat hranice a vyzdvihuje nebezpečí porušování dětských práv. The European Council on Refugees and Exiles, která sdružuje 122 nevládních organizací, označila Nový pakt o migraci a azylu jako „komplexně složitý a orbánovsky krutý“. Obecně lze výklad o zadržování migrantů v detenčních zařízeních nebo na hranicích EU vnímat jako problematický.

Zejména v době krize, kterou budou moci členské státy samy aktivovat (orgány EU takovým mandátem nedisponují), Pakt umožní prodloužení délky zadržení v detenčních zařízeních. Obecnost definice „krizové situace“ v sobě potenciálně skrývá riziko zneužití zavedeného institutu. Podobná situace je spojena s případem instrumentalizace migrace. Instrumentalizace migrace je situace, kdy třetí stát usnadňuje či umožňuje příchod migrantů na území EU. Migranti byli bohužel v minulosti i současnosti zneužíváni jako politický nástroj nátlaku. Migrační nátlak je zbraní, již proti EU mohou třetí státy použít ve smyslu vynucení dílčích cílů, jak to ostatně již v minulosti využilo Rusko, Bělorusko nebo Maroko. Například běloruský režim „využil“ uprchlíky jako zbraň či odvetu za sankce, které EU uvalila na Lukašenkův režim. Podobně Maroko umožnilo vstup migrantů do španělské exklávy Ceuta, když Španělsko poskytlo lékařskou péči vůdci opozičního hnutí, jež usiluje o nezávislost Západní Sahary. Do budoucna lze počítat s tím, že fenomén migračního tlaku bude využíván jako zbraň proti demokratickým principům EU i členských států. Je otázkou, zda vyhlášení krizové situace ze strany členských států bude dostačujícím nástrojem řešení takové situace.  

Uprchlická vlna z Ukrajiny a obecně zvyšující se čísla žadatelů o azyl v EU v posledních dvou letech ukázaly zvýšenou potřebu přijmout nový systém řízení migrace a azylu. Unie proto reviduje vztahy se třetími státy, ve snaze odradit migranty od samotné cesty do Evropy. Zároveň potřebuje zpřesnit a aktualizovat stávající azylová a migrační pravidla. Složité debaty vedly na sklonku roku 2023 k nalezení kompromisu o finální podobě Nového paktu o migraci a azylu.

Z pohledu EU je skutečně třeba mluvit o úspěchu, protože heterogenita zájmů 27 členských států vede ke kýženému kompromisu jen s obtížemi. Oslavu evropského zdaru však nelze vnímat stoprocentně. Cena za schválení dokumentu se nese v duchu ústupků a kompromisů, které jdou vstříc členským státům. V budoucnu to budou právě členské státy, jež uplatní princip solidarity do praxe a prokážou, do jaké míry jsou ochotné přispívat přetíženým státům nebo relokovat migranty. Podobně členské státy budou odpovědné za screening před zahájením azylového řízení a je otázkou, zda budou dodržovány vymezené lhůty a pravidla. Otázky budí také obecné vymezení možnosti vyhlásit krizovou situaci. V současné době lze pozitivně vnímat ochotu nalézt shodu. Unie oslavuje úspěch dohody, nicméně nedisponuje žádnými nástroji vynucení dodržování stanovených pravidel. Až budoucí měsíce či roky ukáží, zda mají pravdu kritici Paktu, nebo jsou členské státy dostatečně poučené a nová pravidla budou bez zásadních výhrad používat.

→ Helena Bauerová působí na Katedře politologie a mezinárodních vztahů Filozofické fakulty Západočeské univerzity v Plzni. Zabývá se především analýzou vnitřní bezpečnosti EU a její zahraniční politikou.