Bez reforem a s nevyřešenými konflikty zůstává západní Balkán před branami EU

Pohled na mapu Evropské unie s prázdným prostorem na jejím jihovýchodním křídle napovídá, že rozšiřování na západní Balkán neprobíhá podle plánu. Ambiciózní myšlenku zajištění stability konfliktního regionu prostřednictvím jeho ukotvení do evropských struktur se ani po více než dvou desetiletích hledání cesty nedaří naplnit. První a prozatím i poslední zemí regionu, která vstoupila do EU, bylo v roce 2013 Chorvatsko. Zbylých šest států, které se o členství uchází, se sice liší formální připraveností i svojí politickou vůlí k evropské integraci. Všechny však mají ke vstupu do EU zatím daleko.

Před více než dvaceti lety v zemích západního Balkánu skončila éra autoritářských režimů a etnických konfliktů. Přesto se tyto státy stále potýkají s nastavením demokratického řádu a s řešením vnitřních i vzájemných sporů. Kde se stala chyba a kdo je zodpovědný za zablokování historického projektu – západobalkánští politici nebo jejich evropští protějšci? A jaké úkoly stojí před oběma stranami v dnešní geopoliticky turbulentní době?

Stabilita i rozšíření v nedohlednu

Myšlenka postupné integrace západního Balkánu do evropských struktur byla formulována a politicky široce přijata po roce 2000, tedy jen krátce po skončení válek, které provázely rozpad Jugoslávie. Za plánem jihovýchodního rozšíření od počátku stály na evropské straně především geopolitické motivy. Evropská integrace se měla stát hlavním nástrojem pro zoufale potřebnou stabilizaci a demokratizaci regionu, který v devadesátých letech procházel obdobím krvavých etnických konfliktů.

Přelomový summit EU v Soluni v roce 2003 jasně formuloval perspektivu budoucího členství v EU pro všechny státy západního Balkánu na základě principu „kondicionality“, tedy plnění přístupových kritérií. Šest států bývalé Jugoslávie spolu s Albánií se mělo – za předpokladu provádění politických reforem a společného řešení regionálních sporů – postupně integrovat do unijních struktur.

Po počátečním desetiletí rychlého pokroku, kdy se Chorvatsko stalo členem EU a většina zemí regionu dosáhla kandidátského statusu, ztratil proces ve své druhé dekádě na dynamice. Od roku 2014, kdy předseda Evropské komise Jean-Claude Juncker označil proces rozšiřování EU za „pozastavený“, dosáhly západobalkánské státy jen drobných krůčků na cestě do EU, zatímco ke strategickým rozhodnutím chyběla na všech stranách politická vůle. Nedávné náznaky oživení procesu rozšiřování, jako bylo opožděné zahájení přístupových rozhovorů se Severní Makedonií a Albánií nebo udělení kandidátského statusu Bosně a Hercegovině, jsou sice formálně důležitá, ale politicky spíše symbolická gesta, jež sama o sobě neznamenají průlom ve stagnujícím procesu.

V současné době vedou přístupové rozhovory s EU čtyři státy regionu: Černá Hora (od roku 2012), Srbsko (2014), Severní Makedonie a Albánie (2022). Bosně a Hercegovině byl v roce 2022 po letech odkladů způsobených vleklou politickou krizí a etnickým napětím udělen kandidátský status a rozhodnutí o zahájení přístupových rozhovorů má padnout v nejbližších týdnech. Kosovo zůstává vzhledem k nevyřešeným vztahům se Srbskem a neuznání své nezávislosti ze strany pěti členů Unie formálně stále jen potenciálním kandidátem.

Paradoxem politiky rozšiřování je, že obyvatelstvo Kosova je z celého regionu nejvíce proevropsky orientované. Naproti tomu v Srbsku, které je v přístupovém procesu formálně nejdále, má vstup do EU mezi politickými elitami i obyvatelstvem spíše vlažnou a klesající podporu. Tento rozpor dobře ilustruje, že technická a politická rovina procesu evropské integrace není zdaleka vždy ve vzájemném souladu.

Ačkoli míra připravenosti a politického odhodlání šesti západobalkánských států ke vstupu do EU je rozdílná, žádný z nich za dvě desetiletí probíhající evropské integrace nevyřešil své klíčové domácí a regionální problémy. Deficit v oblasti fungování demokracie a nevyřešené etnické spory tak dále brání jejich rychlejší integraci do evropských struktur.

Při politických jednáních o rozšíření na západní Balkán je v posledních letech patrná vzájemná nedůvěra mezi evropskými a západobalkánskými představiteli, kteří se opakovaně přou o to, kdo je zodpovědný za stagnaci procesu. Příčiny vedoucí k trvající patové situaci je však třeba hledat na obou stranách.

Reformy neprobíhají, konflikty přetrvávají

Ačkoli všechny západobalkánské vlády na mezinárodní půdě rády deklarují vstup do EU jako svůj hlavní zahraničněpolitický cíl, na domácí scéně jen neochotně provádějí reformy požadované ze strany EU, které by posílily slabé demokratické instituce. V pravidelných hodnotících zprávách Evropské komise u všech států převládá kritika za neplnění cílů nad oceněním za provedené reformy. Kritika pak směřuje zejména do oblasti vlády práva, boje proti korupci, svobody médií či práv menšin.

Naprosté většině politiků v regionu také chybí vůle pracovat na zlepšení mezietnických vztahů uvnitř států i mezi nimi, svým vystupováním naopak často živí historické spory. Politické scéně napříč západním Balkánem stále dominují nacionalistické a populistické síly, které spory v regionu účelově využívají pro snadnou mobilizaci svých voličů, a tím je udržují v doutnajícím stavu.

I proto po více než čtvrt století od podepsání formálních mírových dohod stále přetrvává bezpečnostní nestabilita ve dvou regionálních ohniscích napětí, Bosně a Hercegovině a Kosovu. Zatímco v prvním případě se nacionalističtí představitelé tří etnických skupin neshodnou na státoprávním uspořádání země, Kosovo je v trvalém sporu se Srbskem a srbskou menšinou na vlastním území. Nestabilita vyžadující stálou přítomnost mezinárodních mírových sil fakticky znemožňuje jakýkoli posun směrem do EU všem zainteresovaným stranám, dokud nedosáhnou kompromisního řešení.

Nejednotná a nepřipravená EU

Svůj díl odpovědnosti za stagnaci procesu však nese i samotná EU a její členské státy. Unijní politika vůči západnímu Balkánu totiž dlouhodobě naráží na své vnitřní limity, které bez ohledu na nepřipravenost států regionu brání posunu v rozšiřování. Evropský přístup k regionu v posledních deseti letech často podléhal politickým tlakům na úrovni EU i jednotlivých členských států.

Příčiny nekonzistentní evropské politiky je nutné hledat v nedostatku politické shody mezi členskými státy v klíčové otázce potřeby a rychlosti rozšiřování. Vzhledem k tomu, že každé předchozí rozšíření bylo ze strany EU výsostně (geo)politickým krokem, bez široké politické shody všech členů na úrovni Evropské rady je jakékoli přijetí nových členů nemyslitelné.

Zatímco evropská integrace západního Balkánu má v EU své hlasité příznivce, některé členské státy v minulosti neváhaly upřednostnit vlastní domácí či zahraniční zájmy před pokrokem v rozšiřování. Středoevropské státy s historicky silnějšími vazbami k Balkánu dlouhodobě patří k obhájcům rozšíření. Západní křídlo EU je k rozšiřování na západní Balkán naopak obecně skeptičtější. Unijní státy v bezprostředním sousedství západního Balkánu zase do procesu promítají své vlastní regionální zájmy. Kredibilitu procesu tak opakovaně narušovaly partikulární zájmy jednotlivých členů EU, kteří využívali práva veta pro zablokování přístupového procesu i v situacích, kdy západobalkánské státy konečně splnily předepsaná kritéria.

Kredibilitu perspektivy přijetí nových členů v dohledné době omezuje také institucionální nepřipravenost unijních struktur na rozšíření státy se slabou ekonomikou a deficitem ve fungování demokracie. I na západním Balkáně je obraz EU jako záruky demokratických hodnot poškozován jejími vlastními vnitřními konflikty ohledně stavu demokracie v některých členských zemích i tolerancí vůči autoritářským tendencím v regionu. V důsledku politické nejednoty a nedůslednosti EU ztrácí evropská perspektiva na západním Balkáně na atraktivitě. 

Západní Balkán ve stínu Ukrajiny?

Ruská agrese proti Ukrajině dramaticky změnila geopolitické poměry v celé Evropě a západní Balkán nebyl výjimkou. Nestabilní region s nevyřešenými územními spory a historickými vazbami na Rusko se ve stínu války na východě Evropy rychle vrátil do centra evropského geopolitického uvažování. Evropští představitelé i odborníci dávali otevřeně najevo své obavy, že se Moskva může pokusit využít svého vlivu na některé státy regionu k rozdmýchání dalšího konfliktu na hranici EU v zájmu roztříštění západní pozornosti směřující k Ukrajině.

Zároveň byly unijní instituce pod tlakem geopolitického vývoje nuceny věnovat se regionu s tím, jak EU ochotně otevírala své dveře Ukrajině a Moldavsku a celá politika rozšiřování tím dostávala nový rozměr. Ve světle rekordně rychlého otevření přístupových rozhovorů s Kyjevem a Kišiněvem se EU musela pokusit oživit perspektivu rozšíření i pro západobalkánské státy, z nichž některé čekaly na stejný krok i téměř dvacet let.

Přinejmenším v rétorické rovině tak dostal stagnující proces rozšiřování na půdě EU nový impuls. Zároveň byl však západní Balkán a jeho potřeby do značné míry zastíněny právě evropskou pozorností věnovanou Ukrajině. Představitelé západobalkánských států si uvědomovali tuto dvojakost situace a snažili se z ní vytěžit maximum. Zatímco vkládali naděje do oživení zablokované politiky rozšiřování a volali po rychlých a velkorysých krocích ze strany EU, dokázali také dávat najevo frustraci z dvojího metru EU, která z jasných geopolitických důvodů nabízela partnerům na východě Evropy výrazně rychlejší postup.

Náročné úkoly pro Evropu i region

Bylo by politicky naivní očekávat, že samotný geopolitický vývoj přivede západní Balkán do EU. Na obou stranách procesu bude nejprve třeba odvést značný kus politické práce, aby se evropské perspektivě západního Balkánu vrátila ztracená důvěryhodnost a došlo k reálnému posunu v jeho integraci.

Hlavní úkol nyní stojí před vládami v regionu, od kterých musí vzejít klíčové reformy, aby se západobalkánské státy vrátily na cestu demokratizace a evropské integrace. Od EU by bylo krátkozraké otevírat své dveře státům, které nemají politickou vůli k reformám a nejsou schopny se jednoznačně přihlásit ke společným evropským hodnotám.

Samotná EU při tom čelí mnoha jiným vnitřním a vnějším výzvám, jež jsou naléhavější i politicky vděčnější než rozšiřování na západní Balkán. Úpadek demokracie v některých členských státech, dlouhodobá migrační krize, energetická transformace, a především konflikty na Ukrajině a na Blízkém východě budou přirozeně zastiňovat debatu o rozšíření a testovat politickou odolnost a jednotu EU. Aby bylo jakékoli rozšíření politicky proveditelné, bude EU navíc muset nejprve projít vlastní institucionální reformou, což za současného stavu nejistoty nebude ani snadné, ani rychlé.

Ani za těchto složitých okolností se však EU nesmí vzdát své pozice na západním Balkáně a musí pracovat aspoň na krátkodobých a střednědobých politikách, které udrží dlouhodobé vyhlídky na rozšíření při životě. Od EU v současnosti nelze očekávat komplexní politická řešení, symbolická gesta trvající podpory spojená s praktickou pomocí jsou maximem, jež dokáže EU nyní regionu poskytnout. „Plán růstu pro západní Balkán“ aktuálně připravovaný Evropskou komisí má šanci stát se takovým dílčím nástrojem, který poskytne oběma stranám čas i politický kapitál potřebný ke splnění dlouhodobých úkolů.

Na západobalkánských vládách bude, jak této politické i ekonomické příležitosti využijí a zda konečně dokážou naplnit své závazky, jež si dobrovolně stanovily vůči EU. Pokud se jim to nepodaří, bude se v regionu prohlubovat společenská frustrace a geopolitické vakuum. Taková kombinace by byla nebezpečnou živnou půdou pro populistické a autoritářské politiky, kteří mohou hledat své zahraniční partnery jinde než na západě Evropy. A takový vývoj by nebyl v zájmu regionu ani Evropy jako celku.

→ Petr Čermák je analytikem Asociace pro mezinárodní otázky, zaměřuje se na politiku a bezpečnost v regionu západního Balkánu.