Vstup (nejen) Ukrajiny do EU – proč se nám vyplatí?

Státy západního Balkánu o vstup usilují již delší dobu. Nově se k nim připojily tři země východní Evropy – Ukrajina, Moldavsko a Gruzie. V horizontu 5 až 15 let by se tak EU mohla postupně rozšířit z 27 na 36 států. Kdy a jestli dojde ke vstupu těchto států do EU, bude záležet hlavně na jejich schopnosti dodržet přístupové podmínky. Motivaci jim snad bude dodávat právě nové okno příležitostí, které se otevřelo po ruské invazi na Ukrajinu – pro EU se rozšíření stalo jednou z priorit a je intenzivně projednáváno na pracovní i politické úrovni.

Rozšíření EU by s sebou neslo nejen nesporné výhody pro stávající i aspirantské státy, ale také problémy, se kterými by se musely EU i konkrétně Česko vyrovnat. V tomto článku diskutuji tři aspekty rozšíření EU: Nejvíce prostoru dávám dopadům rozšiřování na geopolitiku a bezpečnost Unie, protože aktuálně jde o nejurgentnější otázku. Dále se věnuji finančnímu a ekonomickému dopadu, především z pohledu Česka. Pro naši zemi pochopitelně budou změny čerpání z evropského rozpočtu důležité. Třetím tématem je pak reforma politik EU a EU samotné. Ve všech třech oblastech najdeme potenciální přínosy, náklady i hrozby. Ve výsledném součtu ale docházím k závěru, že rozšíření EU by znamenalo celkový benefit pro Česko i pro EU jako celek.

Silnější a bezpečnější EU?

Nové geopolitické a bezpečnostní obavy jsou důvodem, proč se z rozšiřování EU opět stává tématem na půdě evropských institucí. Ruská invaze na Ukrajinu vedla ke změně pohledu na rozšíření v západní Evropě. Ta na narozdíl od Evropy střední a východní má s Ruskem, resp. Sovětským svazem, jinou historickou zkušenost. Ve Francii či v Německu dlouhou dobu panoval pocit, že se s Vladimirem Putinem lze rámcově domluvit. Naopak Evropa střední a východní vnímala Kreml spíše s nedůvěrou. Dnes se už obě části Evropy mnohem více shodují, že Rusko je aktuálně hrozbou a důvěřovat mu nelze. Maďarský premiér Viktor Orbán a do jisté míry slovenský premiér Robert Fico jsou mezi lídry států EU výjimkou.

Jaké má tedy rozšiřování EU geopolitické implikace? Mimo EU a NATO jsou Ukrajina spolu s Moldavskem de facto nárazníkovými státy. Nemají s žádnou zemí závazek kolektivní obrany. To z Ukrajiny učinilo v očích Ruska kořist. Jak víme, Kreml se zmýlil a válka na Ukrajině se protáhla na dobu neurčitou. Dlouhodobě půjde o konflikt, se kterým se budeme i jako EU vypořádávat ještě roky. Až válka skončí, bude v našem zájmu, aby se takový konflikt neopakoval. Jelikož nejen NATO, ale i EU má závazek kolektivní obrany, přijetí Ukrajiny a Moldavska do EU by vedlo k rozšíření tohoto závazku na tyto země. To samé pochopitelně platí i v případě Gruzie. I tam má Unie zájem na stabilitě, především kvůli obchodu se Střední Asií.

Již teď evropské státy v důsledku ruské invaze posilují svou vlastní obranu, a to i na úrovni EU. Ukrajinská armáda by následně Evropě poskytla cenné know-how skrze vlastní zkušenost s válkou s Ruskem. Součtem těchto faktorů lze předpokládat, že s Ukrajinou v EU by měla Unie větší váhu k odstrašování Ruska před možnou invazí.

Oblast západního Balkánu usiluje o vstup do EU již od přelomu tisíciletí. Vstoupit se ale podařilo jen Chorvatsku. Státy západní Evropy pak cítily „únavu z rozšíření“ po třech vlnách mezi lety 2004 a 2013, kdy se EU zvětšila z 15 na 28 zemí. Státy západního Balkánu zároveň zaostávaly v plnění podmínek pro vstup. A právě s nižší perspektivou toho, že by do EU mohly vstoupit, měly i menší motivaci k reformám. A také se více orientovaly na spolupráci s rivaly Evropy – Ruskem a Čínou.

Bez evropské perspektivy se v oblasti východního křídla Evropy prostor pro ekonomický a politický vliv Ruska a Číny ještě zvětší. Především v Srbsku má Rusko silné politické vazby, ty však mají i hlubší kořeny v historii. Dalším příkladem je čínská výstavba dálnice v Černé Hoře – z ní vznikl dluh, který může Čína využívat jako páku. Tyto vlivy si EU nemůže dovolit. Západní Balkán se geograficky nenachází na okraji EU, ale v podstatě uvnitř. Je obklopen jejími členskými státy a Jaderským mořem, na jehož druhém konci se pak nachází Itálie.

Vstup západního Balkánu do EU by také znamenal, že by se tato oblast podílela na společné migrační politice a ochraně hranic. Už dnes tento region s EU v této otázce spolupracuje. Plné zapojení do rozhodovacích procesů by ale znamenalo mnohem efektivnější kontrolu. To je zcela zásadní, pokud by se EU do budoucna potýkala s další velkou migrační krizí z Afriky a Blízkého východu, což je výhledově reálný předpoklad. Roli budou hrát nejen války či chudoba, novým faktorem budou nastupující klimatické změny, které mohou z Afriky učinit mnohem náročnější místo pro život. A právě v roce 2015 přes oblast západního Balkánu šla jedna z hlavních migračních tras.

S rozšiřováním se ale pojí i bezpečnostní rizika. Jejich rozsah záleží na tom, do jaké míry budou přistupující státy schopny splnit podmínky – např. potírat organizovaný zločin. Další riziko představují separatistické státy, především Podněstří. To se na začátku devadesátých let odtrhlo od Moldavska, nemá však mezinárodní uznání. Má ale velmi úzké vazby na Rusko. Ruská invaze na Ukrajinu tento vliv oslabila a vytvořila nové příležitosti pro reintegraci Podněstří do Moldavska. Zatím ale není jisté, zda se začlenění podaří ještě před vstupem Moldavska do EU.

Záleží tedy na tom, do jaké míry bude EU trvat na řešení územních sporů před rozšířením. I kdyby ale nebyl tento zamrzlý konflikt před vstupem vyřešen, dá se očekávat, že s členstvím v EU by se oslabily vazby Podněstří na Rusko, a naopak by se zvýšila závislost na EU. Další dva odštěpenecké státy se nacházejí v Gruzii – jde o Abcházii a Jižní Osetii. V případě Ukrajiny závisí množství územních sporů na výsledku války. Před podobným problémem stojí také Srbsko, které musí před vstupem do EU normalizovat své vztahy s Kosovem.

Zbohatne Česko na rozšíření EU?

Druhá stránka rozšíření je finanční a ekonomická. Česko dnes patří mezi čisté příjemce z rozpočtu EU – dostává z něj tedy více peněz, než do něj odvádí. Ke konci loňského roku činila naše čistá pozice 1,06 bilionu korun od vstupu do EU. Tyto finance slouží mj. k přiblížení české ekonomiky úrovni bohatších členských států. V případě vstupu zemí východní Evropy a západního Balkánu je takřka nevyhnutelné, že o část těchto financí Česko přijde. Případně se urychlí přesun do skupiny bohatších „plátců“ do společného rozpočtu.

Jelikož ale k dalšímu rozšíření dojde až za několik let, nemůžeme dnes s jistotou říci, jak velký tento dopad ve skutečnosti bude. Zaprvé, záleží na vývoji české ekonomiky. Od našeho vstupu se k průměru EU přibližovala, tento trend ale není zcela konzistentní a v posledních letech došlo k určitému zhoršení. Tím se také oddálil náš vstup do skupiny bohatších zemí. Dále záleží na tom, jak se reformuje způsob financování a struktura evropského rozpočtu. To bude zásadní především před vstupem Ukrajiny, která by patřila mezi velké členské státy. Zároveň jde o zemi dlouhodobě velmi chudou, navíc se bude postupně vypořádávat s důsledky války.

Dopad na čerpání z rozpočtu EU tedy můžeme vnímat jako „náklad“ rozšíření. To však neznamená, že Česko celkově ekonomicky ztratí. Vstup nových zemí povede k rozšíření společného trhu EU o chudší členské státy, což pro české firmy znamená ekonomické příležitosti. Především na Ukrajině, která bude silně zasažená válkou a kde má Česko díky stálé podpoře dobré jméno, mohou české podniky uspět. Rozšíření může také potenciálně znamenat příchod další pracovní síly z nových členských států na český pracovní trh, který v mnoha sektorech dlouhodobě trpí nedostatkem pracovních sil. Výsledný ekonomický dopad rozšíření tedy bude pravděpodobně pozitivní. Přesně jej ale nyní nemůžeme spočítat, protože má mnoho nejistých proměnných.

Bez reforem EU to nepůjde

Rozšíření s sebou přinese rozsáhlé politické náklady. Vyžádá si rozsáhlou reformu politik EU – především již zmíněného rozpočtu. Současné politiky EU jsou adaptované na podmínky stávajících 27 členských států, v mnoha ohledech se ale vnitřní situace v aspirantských zemích liší. V přístupovém procesu se sice musí kandidáti přizpůsobit politikám EU. V mnoha případech bude ale nevyhnutelné, aby se přizpůsobila i EU samotná.

Nejvíce je tento problém vidět u společné zemědělské politiky (Common Agricultural Policy, CAP). Ukrajina disponuje vysoce úrodnou černozemí a v kombinaci s nízkými platy oproti EU má silně konkurenceschopný zemědělský sektor, který je navíc masivní. Naopak v EU je zemědělství závislé na protekcionismu a výrazném dotování nejen malých, ale i velkých farem. Dopady této nerovnováhy vidíme již dnes – EU po začátku války vytvořila koridory pro ukrajinské zemědělské produkty, aby pomohla její ekonomice a zamezila nedostatku potravin ve světě. Levné ukrajinské produkty ale vytvořily silný tlak na farmáře v EU.

Pokud by se Ukrajina stala členem EU, tento tlak by se výrazně zvýšil. A bez reformy CAP či výjimek by ukrajinské farmy získaly také nárok na dotace. Ty by zároveň bylo velmi těžké ufinancovat. Reforma CAP je vždy citlivá, jak jsme však viděli na nedávných farmářských protestech. Bude ale zcela nezbytná, pokud se má Ukrajina stát členem EU.

Náročná pak bude i otázka reformy EU samotné. Především státy západní Evropy usilují o to, aby se otázky reformy a rozšiřování přímo či nepřímo spojily. Je to ostatně logické, i s rozšířením 2004, kdy do EU vstoupilo 10 nových zemí, prošla EU rozsáhlou reformou. V českém veřejném prostoru se zatím diskutovalo hlavně o „rušení veta“ – tedy jestli rozšířit hlasování kvalifikovanou většinou na některé oblasti, kde se dnes hlasuje s vetem. To je např. zahraniční politika. Šlo o diskusi velmi vyhrocenou, a to i přesto, že již dnes se ve většině případů hlasuje právě kvalifikovanou většinou. Na evropské úrovni se navíc mluví o širší škále otázek – vícerychlostní Evropě, úpravě počtu komisařů či posílení vlivu občanů na úrovni EU (v tomto čísle o tom píše Petr Kaniok).

Rozšíření EU je investice, která se vyplatí

Rozšíření EU přinese výhody, náklady i různé hrozby. Celkově by posílilo bezpečnostní a geopolitické postavení celé EU. Po finanční stránce by pro Česko představovalo náklad – nelze ale říci, jak velký. Ten se do velké míry vrátí v podobě ekonomických výhod pro českou ekonomiku a podniky. Je pravděpodobné, že ekonomické benefity převáží finanční ztrátu. Pro EU jako celek pak bude politicky nákladná reforma politik Unie i samotné EU – což v Česku nejspíše vyvolá velmi vyhrocenou veřejnou diskusi. Ani na politické úrovni na ni není Česko zdaleka připraveno. Pokud tedy chce česká vláda i dál upřímně podporovat rozšíření, měla by se na tuto diskusi připravit.

→ Adam Trunečka studuje obor Evropská studia na FSV UK a pracuje jako poradce ministra pro evropské záležitosti Martina Dvořáka.