Válka na Ukrajině a vývoj mezinárodního práva

Úvod

Tento článek pohlíží na stav mezinárodního práva z jiného úhlu pohledu, mj. inspirovaného sympoziem American Journal of International Law Unbound na téma International Law After Ukraine.

Na pěti příkladech si ukážeme, jak konflikt na Ukrajině způsobil žádoucí rozvoj ve vybraných oblastech mezinárodního práva. Zaprvé, silná reakce mezinárodního společenství potvrdila platnost zákazu mezinárodního použití síly a zákazu násilného nabývání území, přičemž konflikty posledních let zavdávaly příčinu k pochybám, zda tyto zákazy stále platí. Zadruhé, komplexní ekonomická opatření proti Rusku prokazují ústřední roli sankcí jakožto nástroje vynucení mezinárodněprávního řádu. Zatřetí, EU poprvé aktivovala směrnici o dočasné ochraně v reakci na vlnu uprchlíků z Ukrajiny, a poskytla tak hybnou sílu k reálným úvahám o více než potřebné reformě systému uprchlického práva. Začtvrté, státy přijaly restriktivnější výklad pravidel mezinárodního humanitárního práva (MHP) a vyžadují přísnější ochranu jaderných elektráren a zároveň odsuzují, byť jen hrozbu použití jaderných zbraní. A zapáté, páchání zločinů proti mezinárodnímu právu na Ukrajině podnítilo debatu o odpovědnosti a možnosti trestání politických a vojenských představitelů Ruska.

Ius Ad Bellum a důležitost článku 2(4) Charty OSN

Začneme oblastí, která v souvislosti s konfliktem na Ukrajině může být příkladem jak selhání, tak i pozitivního vývoje mezinárodního práva. Článek 2(4) Charty OSN zapovídá hrozbu a použití síly mezi státy. Je jedním ze stavebních kamenů moderního systému mezinárodní spolupráce, avšak v poslední době čelil značné kritice ze strany odborných autorů i států. To proto, že opakující se konflikty po celém světě, ať už více, či méně rozsáhlé, vytvářely prostor pro pochyby, zda je článek 2(4) stále platný a relevantní. Mezi takovými podněty byly např. vojenské akce NATO v Kosovu v roce 1999 a invaze do Iráku pod vedením USA v roce 2003. Ze strany Ruska rozproudilo tyto debaty již uznání nezávislosti Abcházie a Jižní Osetie, kterému předcházela vojenská intervence Ruska v Jižní Osetii. Dalo se očekávat, že když v roce 2014 Rusko odtrhlo Krym od Ukrajiny, dojde k jednoznačné a silné odsuzující reakci ze strany států, té jsme se však nedočkali. Mnozí si tedy kladli otázku, do jaké míry platí zákaz použití síly, když státy, včetně stálých členů Rady bezpečnosti OSN, v podstatě beztrestně článek 2(4) porušují.

V únoru 2022 se tato otázka opět stala více než relevantní. Bude i toto použití síly ze strany Ruska tolerováno mezinárodním společenstvím? A když ne tolerováno, dočkáme se opatrné či vlažné reakce ze strany států? Avšak v tento kritický moment Severoatlantická aliance (NATO) a mnoho zemí po celém světě hlasitě připomněly význam čl. 2(4) Charty. Na počátku března 2022 Valné shromáždění OSN 141 hlasy přijalo rezoluci odsuzující ruskou agresi vůči Ukrajině. Pouhých pět států (Bělorusko, KLDR, Eritrea, Rusko a Sýrie)
se vyslovilo proti a 35 států se zdrželo. K dalšímu potvrzení platnosti základních principů Charty OSN došlo v říjnu, kdy na Valném shromáždění OSN 143 ze 193 zemí odsoudilo ruskou nezákonnou anexi čtyř částečně okupovaných ukrajinských území, přičemž proti rezoluci hlasovala tentokrát Nikaragua místo Eritrey.

Tato silná mezinárodní reakce jednoznačně potvrdila platnost zákazu mezinárodního použití síly a násilného získávání území. Teprve v budoucnu se však ukáže, jak budou státy reagovat na podobné situace, avšak v jiných regionech.

Mezinárodní spolupráce a sankce

Konflikt na Ukrajině vyzdvihl důležitost nejenom čl. 2(4) Charty, ale také mezinárodních spojenectví a aliancí. V systému mezinárodní spolupráce, jak je v současnosti nastaven, jsou to samy státy a organizace je sdružující, které vytvářejí tlak na dodržování norem. I když Ukrajina podala žalobu u Mezinárodního soudního dvora, řízení může trvat roky a má těžko odhadnutelný výsledek. Mezitím se ale multilaterální organizace i jednotlivé státy chopily otěží a pomocí prostředků, jež mají v systému mezinárodních vztahů k dispozici, se jaly vynucovat ukončení protiprávního stavu zaviněného Ruskem.

Děje se tak především pomocí sankcí. Jak někteří poznamenávají, jedná se o naprosto  bezprecedentní, komplexní ekonomické sankce. V rámci nich byl zacílen i energetický sektor, a to za cenu nemalých obětí především ze strany států EU, ve kterých byl v loňském roce podíl ruského plynu zhruba 45 %. Během léta 2022 se toto číslo poměrně drasticky snížilo na 10 %, a to vše za cenu hrozící energetické krize, neboť současná infrastruktura pracuje na maximální kapacitu. Je tedy vidět, že EU upřednostnila sankcionování ruského porušování mezinárodního práva před vlastním komfortem, i když její členské státy ponesou neblahé důsledky.

Kromě EU se na komplexních ekonomických sankcích podílely i Světová obchodní organizace a vybrané státy ze severní Ameriky a Asie. Spojené státy nejprve vyloučily energetický trh z rozsahu svých sankcí s cílem zachovat stabilitu evropského trhu, ale po určité době zakázaly dovoz energetických komodit i jakékoli nové americké investice do ruského energetického sektoru. Někteří shledávají sankce uvalené na ruskou ropu a plyn výzvou k tomu, aby státy konečně přešly na obnovitelné zdroje energie ve jménu jak ochrany planety proti klimatické změně, tak i národní bezpečnosti. Unie se v současné době snaží sloučit zájem na energetické nezávislosti na autoritářských režimech a cíle environmentálního programu Green Deal.

Jisté je, že tato silná reakce potvrzuje současnou ústřední roli sankcí jakožto nástroje vynucujícího mezinárodněprávní řád. Sankce jsou dnes široce uznávaným nenásilným opatřením, které lze použít k ovlivnění chování států (a stále častěji i jednotlivců) a k potrestání porušování práva. Vidíme tak určitý vývoj pohledu na sankce, a to zejména s ohledem na legalitu unilaterálních sankcí, které Valné shromáždění OSN v minulosti jak podporovalo, tak odsuzovalo. K současným sankcím proti Rusku se Valné shromáždění prozatím nevyjádřilo, avšak mnozí autoři v odborných kruzích sankce proti Rusku označují za oprávněné a legální. Zdá se tedy, že současný trend směřuje k uznání těchto unilaterálních opatření.

Na druhou stranu je nutno poznamenat, že velká část světa (většina Střední a Jižní Ameriky, Afriky a Asie) se k sankcím nepřidala a očekávaná recese vyvolaná ekonomickými opatřeními může zesílit již existující tlak na přísnější regulaci hospodářských sankcí.

K takovéto regulaci může docházet jak na národní úrovni, prostřednictvím soudního přezkumu, tak na úrovni mezinárodní. Stále více se ozývají hlasy požadující např. přezkum sankčních seznamů mezinárodních organizací či posuzování lidskoprávních dopadů plošných i cílených sankcí. Bezprecedentní sankce proti Rusku tak mohou být katalyzátorem změny regulace i na poli mezinárodního práva z ohledu environmentálního i lidskoprávního.

Uprchlické právo

S jednou z nejneobvyklejších mezinárodních reakcí na propuknutí ozbrojeného konfliktu jsme se setkali v oblasti uprchlického práva. Dle UNHCR téměř 8 milionů Ukrajinců vyhledalo útočiště v Evropě a 7,1 milionu Ukrajinců bylo vnitřně přesídleno, pročež se jedná o nejrychlejší přesídlení takového masového počtu lidí od druhé světové války. Mezinárodní odpověď na ukrajinskou migrační krizi byla okamžitá a až nezvykle přívětivá. Předčila tak všechna očekávání plynoucí ze zkušeností s lidmi prchajícími z Blízkého východu, Afriky a Střední Ameriky.

Evropská unie historicky poprvé aktivovala směrnici o dočasné ochraně z roku 2001, která nebyla použita ani v roce 2015, kdy EU čelila migrační krizi v důsledku přílivu migrantů především ze Sýrie. Institut dočasné ochrany umožňuje Ukrajincům žít a pracovat kdekoli v EU po dobu nejméně jednoho roku. Směrnice poskytuje okamžitou a dočasnou ochranu za situace hromadného přílivu osob, jež se nemohou vrátit do země původu, zejména pokud zároveň existuje riziko, že azylový systém bude přetížen. Reaguje tak na mezery v úpravě Úmluvy o právním postavení uprchlíků, která vytváří obecný rámec mezinárodní ochrany osob.

Jejím prvním nedostatkem je, že čl. 1A Úmluvy tvořící pozitivní (inkluzivní) část definice uprchlíka nezahrnuje násilí spojené se situací ozbrojeného konfliktu mezi důvody pronásledování, na které se vztahuje ochrana poskytovaná Úmluvou (byť UNHCR dlouhodobě prosazuje takový výklad Úmluvy, který stav konfliktu pod pronásledování podřazuje). Tento nedostatek řeší regionální právo z Afriky a Latinské Ameriky pomocí rozšíření ochrany uprchlíků na osoby utíkající před všeobecným násilím. V rámci unijní legislativy je pak odpovídající variantou institut doplňkové ochrany, která je udělena osobám čelícím vážnému a individuálnímu ohrožení života v důsledku násilí během ozbrojeného konfliktu. Avšak kamenem úrazu, jak ostatně vyplývá z uvedené definice, je, že se musí jednat o individuální ohrožení života.

S tím se pojí druhý nedostatek Úmluvy o právním postavení uprchlíků a zejména jejího výkladu a aplikace v EU. Unijní uprchlický systém stojí na individuálním posuzování žádostí žadatelů o mezinárodní ochranu, které za normálních okolností trvá měsíce, ne-li roky. Takové nastavení je v případě hromadného přílivu migrantů naprosto nevyhovující. Tento problém zdárně řeší institut dočasné ochrany, který byl aplikován v souvislosti s Ukrajinci prchajícími před ruskou agresí.

Tento institut je však vlastní unijní legislativě a nemá obdobu v rámci obecného uprchlického práva. Komentátoři upozorňují na to, že soudržnější mezinárodní rámec by měl rozšířit mezinárodní definici uprchlíků tak, aby zahrnovala situace ozbrojeného konfliktu a všeobecného násilí, a institucionalizovat mechanismy spolupráce v případě masového vysídlení. Padají např. návrhy k přijetí dohody o sdílené odpovědnosti za přijímání uprchlíků prostřednictvím finanční a technické pomoci sousedním státům, což by jim umožnilo ulehčit od náporu. Konflikt na Ukrajině tak poskytl hybnou sílu k reálným úvahám o více než potřebné reformě systému uprchlického práva na obecné mezinárodněprávní rovině.

Právo ozbrojeného konfliktu

Další oblastí, která seznala zajímavého vývoje v souvislosti s konfliktem na Ukrajině, je MHP. Důležitým pozitivním aspektem, vyplývajícím z veřejné debaty a prohlášení států, je odsouzení v současnosti používaných zbraní, které nejsou mezinárodním právem zakázány samy o sobě, avšak mají nežádoucí účinky. Může se jednat obecně o zbraně, jež se ukázaly jako zbraně nerozlišující, či zbraně jaderné, které sice na Ukrajině použity nebyly, ale samotná hrozba jejich použití vedla k velmi silné mezinárodní odezvě. Tak např. americký prezident Joe Biden a jeho čínský protějšek Xi Jinping se shodli, že jaderné válce a konfrontaci mezi velmocemi je třeba se vyhnout.

Zároveň došlo k zajímavému posunu názorů na útoky na jaderné elektrárny. Normy MHP vytvářejí systém ochrany, který má zabránit tomu, aby se jaderná zařízení stala bojištěm nebo cílem vojenských útoků. Povinnosti stran konfliktu jsou jednak spojeny s obecnou ochranou civilní infrastruktury a zároveň jsou posíleny specifickou ochranou vztahující se na jaderné elektrárny. Jaderná zařízení nesmí být napadena ani v rámci širších vojenských kampaní, pokud by takový útok „mohl způsobit uvolnění nebezpečných sil a následné těžké ztráty mezi civilním obyvatelstvem“ (čl. 56 odst. 1 Dodatkového protokolu I). Útoky na jaderné elektrárny tedy nejsou absolutně zakázané, pouze podmíněné dodržením zvýšené ochrany civilistů a okolí před radiací. Zároveň tato zvláštní ochrana přestává platit pro jadernou elektrárnu tehdy, pokud poskytuje elektrickou energii při významné podpoře vojenských operací. V zásadě je tedy útok na jaderné zařízení možný ve vybraných situacích.

Když však ruské jednotky obsadily největší ukrajinskou jadernou elektrárnu v Záporoží a způsobily tímto útokem požár ve výcvikové budově mimo hlavní reaktorový komplex, státy po celém světě takovéto jednání rychle odsoudily. USA varovaly, že útok na jadernou elektrárnu je „válečným zločinem“. Velká Británie svolala naléhavé zasedání Rady bezpečnosti OSN, aby odsoudila ruský útok na Záporoží, a vyzvala Rusko, aby jednalo v souladu se svými mezinárodními závazky. Francouzská vláda důrazně odsoudila jakýkoli útok na ukrajinská civilní jaderná zařízení. Nutno však poznamenat, že při tomto útoku nedošlo ani k úniku radiace, ani k těžkým ztrátám mezi civilním obyvatelstvem, tudíž nebyl a priori nelegálním dle výše uvedených ustanovení. Zdá se tak, že státy přijaly restriktivnější výklad pravidel MHP a vyžadují přísnější ochranu jaderných elektráren. Tento posun je jednoznačně pozitivní, neboť směřuje ke zvýšení úrovně ochrany nejen civilistů, ale např. i životního prostředí před únikem radiace.

Mezinárodní trestní právo

Reakce mezinárodního společenství na rozsáhlé páchání zločinů proti mezinárodnímu právu na Ukrajině podnítila také revitalizaci mezinárodního trestního práva. Téma odpovědnosti se dostalo na přední místo mezinárodní agendy, v médiích a ve veřejném diskurzu se rozmohl požadavek hnát k odpovědnosti politické a vojenské představitele Ruska.

Několik států, včetně Kanady, Estonska, Francie, Německa, Litvy, Švédska a Španělska zahájilo strukturální vyšetřování situace na Ukrajině na základě univerzální jurisdikce. Tato vyšetřování umožňují shromažďovat a systematizovat důkazy do doby, než budou identifikovány podezřelé osoby, což umožní budoucí trestní stíhání.

Zároveň došlo k mnohostrannému postoupení situace na Ukrajině Mezinárodnímu trestnímu soudu (MTS), které urychlilo zahájení vyšetřování. Státy, které jsou stranami Římského statutu (zakládající smlouvy MTS), reagovaly na výzvu hlavního prokurátora Chana k dobrovolným příspěvkům a poskytly dodatečné zdroje na posílení vyšetřovací kapacity jeho úřadu. Tato bezprecedentní finanční a operativní podpora je příležitostí pro MTS, který v poslední době čelil čím dál častějším vlnám kritiky vůči své legitimitě.

Situaci komplikuje fakt, že Ukrajina Římský statut neratifikovala; v roce 2014 však vydala ad hoc uznání jurisdikce MTS a v roce 2015 ho prodloužila na neurčito. To znamená, že MTS má pravomoc vyšetřovat a stíhat zločiny proti lidskosti, válečné zločiny, jakož i zločin genocidy spáchané na Ukrajině.

Je však nutné zmínit, že prohlášení vydané Ukrajinou nezmocňuje soud k tomu, aby se zabýval zločinem agrese spáchaným Ruskem. Taková pravomoc by vyžadovala buď ratifikaci oběma zeměmi, nebo oznámení o situaci podané Radou bezpečnosti. Je zřejmé, že ani jeden z těchto scénářů není reálný, což vedlo k různým návrhům řešení této patové situace. Prvním je návrh na změnu Římského statutu, která by MTS přiznala jurisdikci nad akty agrese spáchanými státy, jež nejsou smluvními stranami. Když si však vzpomeneme na zdlouhavý a komplikovaný proces vedoucí ke změně Statutu za účelem začlenění zločinu agrese, je jasné, že tato cesta je přinejmenším velmi složitá a rozhodně by nenabídla řešení v nejbližších měsících. Na druhou stranu by se jistě jednalo o univerzálnější řešení, které by mohlo najít svého využití i v budoucnu.

Druhým návrhem je taková změna Statutu, který by udělila pravomoc podat oznámení o situaci nejen Radě bezpečnosti, ale i Valnému shromáždění. Pozitivem této úpravy by byla možnost obejít veto stálých členů Rady bezpečnosti. V odborných kruzích však převládá výklad, že Valné shromáždění nemá potřebnou donucovací pravomoc, která by mohla vytvořit základ pro výkon jurisdikce MTS.

Nutno poznamenat, že tyto dva návrhy se zaměřují na dlouhodobější a univerzální řešení podobných situací. Krátkodobě zaměřená debata se naopak soustředí na identifikaci alternativních platforem a soudních orgánů, jež mohou potenciálně stíhat ruskou agresi. Odborná diskuse zatím identifikovala čtyři různé možnosti: (1) zřízení ad hoc mezinárodního tribunálu, (2) zřízení hybridního tribunálu pod záštitou Rady Evropy, (3) stíhání agrese vnitrostátním soudem s územní jurisdikcí, nebo (4) stíhání vnitrostátním soudem vykonávajícím univerzální jurisdikci. Všechny tyto možnosti s sebou nesou výhody i nevýhody, jejichž detailnější analýza si zaslouží vlastní článek. Lze však shrnout, že politováníhodný nedostatek jurisdikce MTS nad zločinem agrese na Ukrajině vyvolal kreativní debaty o optimálních způsobech řešení situace.

Závěr

Tento článek si kladl za cíl poukázat na pozitivní vývoj mezinárodního práva, ke kterému vedla ruská invaze na Ukrajinu a následný konflikt. V první řadě se jedná o silnou reakci ostatních států na ruskou agresi. Velká část států ve Valném shromáždění OSN odsuzuje chování Ruska, a potvrzuje tak platnost zákazu použití síly, a zároveň ukládají rozsáhlé sankce. Evropská unie přikročila k bezprecedentnímu kroku za účelem ochrany Ukrajinců prchajících před konfliktem a aktivovala dosud nepoužitou směrnici o dočasné ochraně. Zároveň se krystalizují nové interpretace pravidel MHP, které ve svém důsledku zvyšují ochranu civilistů. A konečně došlo k významné revitalizaci mezinárodního trestního práva spojené s velmi živou debatou ohledně zamezení beztrestnosti zločinů proti mezinárodnímu právu páchaných na Ukrajině. Tyto a další pozitivní aspekty vývoje mezinárodního práva dokládají, že se jedná o dynamický systém práva, který umí být flexibilní a reagovat na své vlastní nedostatky.

Petra Rešlová je stážistkou Centra mezinárodního práva Ústavu mezinárodních vztahů a studentkou Právnické fakulty UK v Praze.