Globální kompakty o migraci a uprchlictví

V prosinci 2018 byly v rámci OSN přijaty dva významné, byť právně nezávazné instrumenty týkající se problematiky migrace a uprchlictví. Jedná se o Globální kompakt pro bezpečnou, řízenou a legální migraci a Globální kompakt o uprchlících.

Česká republika hlasovala pro schválení druhého instrumentu, postavila se ale, společně se čtyřmi dalšími státy, proti schválení prvního.

Tento policy paper přibližuje okolnosti vzniku obou dokumentů, představuje jejich obsah a zamýšlí se nad hlavními výhradami, jež jsou proti nim vznášeny. Vzhledem k tomu, že žádná z těchto výhrad není zcela přesvědčivá, směřuje závěrečné doporučení k tomu, aby ČR svůj postoj k migračnímu kompaktu přehodnotila.

Poděkování: Tento policy paper vznikl v rámci projektu TA ČR ÉTA TL01000432 „Migrace z oblasti Blízkého východu, subsaharské Afriky a Asie: geopolitické a bezpečnost¬ní souvislosti, důsledky a doporučení pro ČR".

VZNIK GLOBÁLNÍCH KOMPAKTŮ

Ke vzniku obou Globálních kompaktů došlo v reakci na velkou migrační/uprchlickou vlnu, kterou svět, včetně Evropy, zažil v polovině tohoto desetiletí. V pozadí byl ale i dlouhodobější trend postupného posilování globálních migračních tlaků, které před státy staví nejrůznější problémy, včetně disproporčního zatížení některých, obvykle spíše chudších zemí, nedostatku prostředků alokovaných na vyrovnávání se s důsledky migrace na národní i mezinárodní úrovni či ne zcela komplexního právního rámce v oblasti migrace a vnitřního přesídlení.

Předstupněm pro vypracování Globálních kompaktů se stalo přijetí tzv. Newyorské deklarace pro migranty a uprchlíky (New York Declaration for Refugees and Migrants) 19. 9. 2016. Deklarace, schválená konsenzuálně Valným shromážděním OSN, se snaží identifikovat již známá a ustálená pravidla, podle nichž by mezinárodní společenství mělo postupovat v reakci na „rostoucí globální trend velkých přesunů uprchlíků a migrantů“ (par. 2). Za klíčovou je označena zásada „sdílené odpovědnosti vyrovnat se s […] přesuny lidským, citlivým, soucitným a na lidi soustředěným způsobem“ (par. 11), a to za využití nástrojů mezinárodní spolupráce. Deklarace rozlišuje mezi bezpečnou, řízenou a řádnou migrací, kterou považuje za přínos, a nucenými přesuny a nelegální migrací, jež naopak chápe jako výzvu. K Deklaraci jsou připojeny dvě přílohy, které připomínají základní pravidla regulace postavení uprchlíků (příloha I) a migrantů (příloha II).

V letech 2016–2018 probíhaly paralelní práce na instrumentech týkajících se obou těchto kategorií osob. Pro instrumenty byl zvolen název Globální kompakt (Global Compact), který byl již v minulosti využit pro jiné podobné iniciativy. Šlo zejména o Globální kompakt OSN (UN Global Compact) z roku 1999, který obsahuje sérii deseti principů z oblasti lidských práv, pracovních podmínek, životního prostředí a boje proti korupci adresovaných nadnárodním obchodním společnostem. S tímto starším instrumentem sdílejí nové Globální kompakty právně nezávaznou povahu. Liší se od něj naopak v tom, že zatímco Globální kompakt OSN (1999) byl vydán generálním tajemníkem OSN bez přímé účasti států a jeho adresáty jsou nestátní aktéři, nové Globální kompakty mají mezistátní povahu – byly přijaty státy a rekapitulují závazky uložené státům.

Jako méně kontroverzní se ukázal Globální kompakt o uprchlících. Ten byl Valným shromážděním OSN přijat 17. 12. 2018 velkou většinou 181 států při dvou hlasech proti (Maďarsko, USA) a třech abstencích (Eritrea, Libérie a Libye). Naopak Globální kompakt pro bezpečnou, řízenou a legální migraci, který byl finalizován na mezinárodní konferenci v Marrákeši konané 10.–11. 12. 2018, získal ve Valném shromáždění během hlasování 19. 12. 2018 jen 152 hlasy; pět států, mezi nimiž byla také Česká republika (a dále Izrael, Maďarsko, Polsko a USA), hlasovalo proti jeho přijetí a dalších dvanáct zemí (Alžírsko, Austrálie, Bulharsko, Chile, Itálie, Libye, Lichtenštejnsko, Lotyšsko, Rakousko, Rumunsko, Singapur a Švýcarsko) se hlasování zdrželo.

OBSAH GLOBÁLNÍCH KOMPAKTŮ

Oba Globální kompakty navazují na Newyorskou deklaraci pro migranty a uprchlíky a další právně nezávazné i závazné instrumenty (Charta OSN, lidskoprávní smlouvy, Cíle trvale udržitelného rozvoje 2030 aj.). Oba staví na zásadách sdílené 3 odpovědnosti a mezinárodní spolupráce. Oba také mají značný rozsah – 20 a 34 stran. V konkrétním zaměření a pojetí se již ovšem kompakty vzájemně liší.

1. Globální kompakt o uprchlících

Globální kompakt o uprchlících (Global Compact on Refugees) se po formální stránce podobá zprávě či studii o uprchlické problematice. V úvodu dokument vytyčuje čtyři cíle, o jejichž dosažení by mezinárodní společenství mělo postupně usilovat. Jedná se o: a) omezení zatížení cílových zemí, b) zvýšení soběstačnosti uprchlíků, c) rozšíření přístupu k řešení situace uprchlíků za účasti třetích zemí a d) podporu podmínek v zemi původu, jež by umožnily bezpečný a důstojný návrat. Způsob, jakým by tyto cíle měly být naplněny, je rozvinut jednak v příloze I k Newyorské deklaraci, kterou kompakt označuje za svou integrální část, jednak v Akčním programu tvořícím součást kompaktu. Akční program identifikuje základní opatření, při jejich realizaci by státy měly spolupracovat, a to ve fázi přijetí uprchlíků, jejich pobytu na území cizího státu a při hledání trvalého řešení jejich situace.

Dokument nepřichází s novými věcnými návrhy, jednotlivá opatření jsou standardně již obsažena v existujících právně závazných instrumentech, hlavně Úmluvě o právním postavení uprchlíků (Convention Relating to the Status of Refugees) z roku 1951 a Newyorském protokolu k této Úmluvě z roku 1967. Kompakt také nijak nemění samotnou definici uprchlíka, kterým se rozumí jakákoli osoba, „se nachází mimo svou vlast a má oprávněné obavy před pronásledováním z důvodů rasových, náboženských nebo národnostních nebo z důvodů příslušnosti k určitým společenským vrstvám nebo i zastávání určitých politických názorů, /a/ je neschopna přijmout, nebo vzhledem ke shora uvedeným obavám, odmítá ochranu své vlasti“ (článek 1(A)(2) Úmluvy z roku 1951).

Nad rámec již dříve dohodnutého kompakt nabízí podrobnější rozvedení jednotlivých opatření, jež mají státy realizovat, a upřesnění toho, jak mají při této realizaci spolupracovat. Pro účely obecné spolupráce vytváří kompakt Globální uprchlické fórum (Global Refugee Forum), které by se mělo scházet každé čtyři roky, počínaje rokem 2019. Jedná se o mezistátní fórum, na němž by státy nejprve měly vymezit dobrovolné závazky (tzv. pledges) a následně informovat o jejich naplňování. Podobný model existuje třeba v oblasti mezinárodního humanitárního práva (Mezinárodní konference červeného kříže a červeného půlměsíce), je ale otázka, zda zaměření na dobrovolné závazky někdy neodvádí pozornost od závazků smluvních.

Pro účely spolupráce v konkrétních případech předvídá kompakt, že kroky na národní úrovni (národní plán) bude možno doplnit o kroky na mezinárodní úrovni realizované na základě aktivace tzv. podpůrného plánu (support plan). Jinými slovy, vznikne-li v určité zemi krizová situace např. kvůli příchodu většího počtu uprchlíků, může se tato země obrátit s žádostí o pomoc k ostatním státům. Typickou formou pomoci má být, vedle humanitárních dodávek, mj. účast při zjišťování údajů o uprchlících či výměna informací. Tento systém zase připomíná koncepci tzv. odpovědnosti za ochranu (Responsibility to Protect), neboť též uznává, že řešení uprchlické problematiky je primární odpovědností jednotlivých států, současně ale existuje druhotná odpovědnost států ostatních, resp. mezinárodního společenství jako celku. Tato druhotná odpovědnost není namířena 4 proti státům. Jejím cílem je jen zajistit „spravedlivější, udržitelnější a předvídatelnější rozdělení podílu“ na řešení problémů spojených s uprchlictvím „mezi státy a dalšími relevantními aktéry“ (par. 7).

2. Globální kompakt pro bezpečnou, řízenou a legální migraci

Globální kompakt pro bezpečnou, řízenou a legální migraci (Global Compact for Safe, Orderly and Regular Migration) je svou formální úpravou na pomezí mezi zprávou či studií a právním instrumentem. Ačkoli ani tento kompakt není, jak je v něm explicitně uvedeno, právně závazný, jedna z nejčastějších formulací v něm obsažená je „zavazujeme se“ (we commit). To lze vysvětlit skutečností, že problematika migrace, na rozdíl od uprchlictví, není upravena v žádném komplexním mezinárodním instrumentu typu Úmluvy z roku 1951, a migrační kompakt tak musí vycházet z celé řady různých pramenů, jejichž základní pravidla se snaží přehledným způsobem rekapitulovat a místy i dále rozvinout.

Dokument začíná preambulí, která kompakt charakterizuje jako „mezník v historii globálního dialogu a mezinárodní spolupráce v oblasti migrace“ (par. 6). Následuje vymezení hlavních cílů, mezi něž se řadí zajištění bezpečné, řízené a legální migrace na straně jedné a omezení případů a negativních dopadů nelegální migrace na straně druhé, to vše za využití nástrojů mezinárodní spolupráce. Cílů by mělo být dosaženo při respektování série řídících principů, jež zahrnují mj. lidská práva, vládu práva, suverenitu nebo udržitelný rozvoj. Vlastní jádro kompaktu tvoří 23 úkoly, jejichž výčet je uveden v tabulce v příloze k tomuto policy paperu. U každého úkolu je definován obecný závazek (zde se objevuje ono „zavazujeme se“) a dále jsou identifikována konkrétní opatření, s jejichž pomocí by závazek měl být naplněn. Například u úkolu 15 spočívá obecný závazek v zajištění toho, že všichni migranti budou mít přístup k základním službám, mezi konkrétní opatření pak spadá např. začlenění dětí migrantů do vzdělávací soustavy či zohlednění specifických potřeb migrantů ve zdravotnickém systému.

Podobně jako uprchlický kompakt také kompakt migrační ustavuje novou globální platformu pro řešení migrační problematiky. Jedná se o Mezinárodní fórum pro posouzení migrace (International Migration Review Forum), jež by se opět mělo, na mezistátní úrovni, scházet každé čtyři roky, počínaje rokem 2020. V rámci OSN má fungovat tzv. Migrační síť (UN Network on Migration), která bude sdružovat orgány a instituce spadající do systému OSN, jejichž mandát se určitým způsobem týká migrace. Hlavní koordinace připadá Mezinárodní organizaci pro migraci (International Organization for Migration, IOM), která vznikla po druhé světové válce, dlouho působila jako zcela samostatná mezinárodní organizace a teprve v roce 2016 se přidružila k OSN. IOM má přes 170 členských států, mezi něž se řadí také ČR.

VÝHRADY VŮČI GLOBÁLNÍM KOMPAKTŮM

Globální kompakty se těší široké mezinárodní podpoře. Hlasovalo pro ně, jak jsme viděli, 181 (uprchlický kompakt), resp. 152 (migrační kompakt) států. Pozitivní stanovisko k nim zaujali také generální tajemník OSN či nevládní organizace. Menšina států, mezi něž u migračního kompaktu náleží i ČR, ale zastává odlišný názor. Jaké jsou hlavní argumenty kritiků nových instrumentů? A jsou tyto argumenty 5 oprávněné? Žádný stát svůj negativní postoj ke kompaktům zatím nezdůvodnil skutečně detailně, lze ale vycházet z projevů ve Valném shromáždění (zde a zde) a z prohlášení vydaných některými státy (Austrálie, Maďarsko, Polsko či USA). Výhrady vůči kompaktům, zejména migračnímu, lze rozdělit do dvou kategorií. První se zaměřuje na obsah dokumentů, druhá na možné důsledky jejich přijetí.

1. Výhrady k obsahu Globálních kompaktů

Z hlediska obsahu kritici zejména tvrdí, že kompakty dostatečně nerozlišují mezi legální a nelegální migrací, resp. mezi migrací a uprchlictvím; že je v nich zakotveno právo na migraci a povinnost migranty přijímat; a že jdou nad rámec již existujících právních závazků.

Jak již víme, kompakty jsou dva právě proto, že staví na základním rozlišení mezi uprchlíky a migranty. Uprchlický kompakt vychází z vymezení uprchlíka obsaženého v Úmluvě o právním postavení uprchlíků z roku 1951 a nijak toto vymezení nemění. Za uprchlíka je tedy nadále považován ten, kdo opustil zemi svého původu na základě odůvodněného strachu z pronásledování z určitých, v úmluvě uvedených důvodů. Migrační kompakt se o žádnou mezinárodně zavedenou definici migranta opřít nemůže a sám ani žádnou nenabízí. Z textu je ale zjevné, že kategorie migranta je konstruována komplementárně ke kategorii uprchlíka (preambule k migračnímu kompaktu výslovně potvrzuje, že „migranti a uprchlíci jsou odlišné skupiny podřízené odděleným právním úpravám“) a že výraz migrant je chápán jako deskriptivní termín označující osoby, které se nacházejí mimo zemi svého původu bez ohledu na důvody, jež je k tomu vedou (kromě důvodů uprchlických). Migrační kompakt současně jasně rozlišuje mezi migrací bezpečnou, řízenou a legální a migrací nelegální – samo zavedení pravidel pro první typ a minimalizace typu druhého je jedním z hlavních cílů instrumentu. To se odráží v jednotlivých ustanoveních, která nelegální migraci opakovaně označují za riziko a potvrzují, že státy mohou na nelegální migranty aplikovat odlišná pravidla než na migranty legální.

Další výhrada uvádí, že kompakty zakotvují právo na migraci a ukládají státům povinnost migranty přijímat. Tento názor je zřejmě výsledkem jistého nedorozumění. Kompakty opravdu prohlašují za své východisko lidskoprávní instrumenty a uvádějí, že „uprchlíci a migranti mají nárok na stejná univerzální lidská práva a základní svobody“ (preambule migračního kompaktu). Tím ale nezakotvují (lidské) právo na migraci ani nezavádějí povinnost migranty přijímat. Právo na migraci – ve smyslu práva vybrat si bez omezení zemi, kde chce člověk žít, a být do této země vpuštěn – není součástí katalogu lidských práv. Ten uznává pouze svobodu zvolit si místo pobytu na území státu, kde člověk legálně pobývá (ne svobodu pohybovat se po celém světě), svobodu opustit kteroukoli zemi (ne svobodu být do jakékoli země vpuštěn) a právo v případě pronásledování vyhledat azyl v zahraničí (ne právo získat azyl v zemi své volby). Této úpravě pak odpovídá to, že státy nemají obecnou povinnost přijímat migranty. Za jedinou výjimku lze označit volný pohyb osob v rámci Evropské unie, ten se ale předmětem kritiky v rámci diskusí o migraci obvykle nestává a naopak je považován za jeden z výdobytků eurounijního režimu, z něhož mají výrazný užitek i občané ČR.

Třetí, obecnější výhrada obsahové povahy uvádí, že kompakty jdou nad rámec již existujících právních závazků. Zde je na prvním místě vhodné připomenout, že kompakty, jak je v nich i výslovně uvedeno, nejsou právně závazné. Jde o politické instrumenty, jejichž cílem je usnadnit mezinárodní spolupráci, nikoli zavádět novou právní úpravu. Je pravda, že i právně nezávazné dokumenty mohou mít určitou normativní váhu (více viz zde a zde). V této souvislosti obavy vzbuzuje asi hlavně princip sdílené odpovědnosti, na němž kompakty staví a který může evokovat model kvót prosazovaný v rámci EU během uprchlické krize v letech 2014–2015. Kompakty ovšem s žádnými kvótami, ani podobnými opatřeními, nepočítají. Vycházejí z obecného závazku spolupráce, který je považován za jeden z pilířů současného mezinárodního řádu a od nějž se odvozuje, že na společné problémy je třeba hledat společná řešení.

2. Výhrady k důsledkům přijetí Globálních kompaktů

Z hlediska důsledků přijetí Globálních kompaktů nejčastěji zaznívají dvě výhrady – jedna se týká suverenity, druhá bezpečnosti.

Názor, že kompakty ohrožují suverenitu, vyjádřilo hned několik zemí, mj. Austrálie, Maďarsko, Rakousko a USA. Tyto země si myslí, že regulace migrace by měla být ve výlučné kompetenci jednotlivých států. Kompakty sice primát států zdánlivě uznávají, když potvrzují „suverénní právo států určovat národní migrační politiku a jejich výsadu řídit migraci v rámci své jurisdikce“ (čl. 15 migračního kompaktu), současně prý ale oblast nadměrné internacionalizují a podřizují mezinárodní kontrole tím, že posilují pravomoci některých institucí, zřizují nové platformy a po státech požadují národní plány. Mezinárodní prvek je v kompaktech skutečně přítomen, právě kvůli němu ostatně tyto instrumenty vznikly. Jak jsme již ale viděli, kompakty nejdou nad rámec stávající právní úpravy, uznávají primární odpovědnost států ve věcech migrace a jen se snaží zajistit, aby v krizových situacích přesahujících možnosti jednoho státu existovaly mechanismy, jež by pomohly dané situace řešit. Východiskem je zde zkušenost z uprchlické krize let 2014–2015, kdy se ukázalo, že ani bohaté evropské státy nemusejí být schopny zvládnout masivní příliv uprchlíků/migrantů samy a že již nastavené mechanismy, zejména azylový systém EU, nefungují ideálně. Mezinárodní prvek tak nemá suverenitu států potlačit, ale napomoci ji chránit tam, kde si stát sám nedokáže poradit.

Druhou výhradu, podle níž kompakty ohrožují bezpečnost států, zřejmě nejjasněji formulovalo Maďarsko. To soudí, že nové instrumenty by mohly přispět k vyvolání další migrační vlny, neboť migraci prezentují pozitivně, a nadto by státům ztížily možnost se proti této vlně bránit tím, že by jim mj. znemožnily ochranu hranic. Tento náhled není zcela přesný. Kompakty sice uvádějí, že migrace má pozitivní aspekty, váží ale toto hodnocení na případy „bezpečné, řízené a legální migrace […]“, která „probíhá při dostatku informací plánovaně a na základě konsensu“ (čl. 13 migračního paktu). Nelegální migraci, zejména je-li vynucena podmínkami ve státě původu, naopak dokumenty považují za nežádoucí jev a mají za to, že státy by se měly „společně snažit o vytvoření podmínek, jež by umožnily společenstvím i jednotlivcům žít bezpečně a důstojně v jejich vlastních zemích“ (tamtéž). Kompakty také státům nijak nebrání v zajišťování kontroly hranic – úkol 11 migračního paktu dokonce přímo počítá se správou hranic, pouze státům ukládá, aby tuto správu vzájemně koordinovaly.

ZÁVĚRY A DOPORUČENÍ

Globální kompakty, které byly přijaty v závěru roku 2018 na půdě OSN, jsou právně nezávaznými instrumenty, jejichž hlavním cílem je zlepšení mezinárodní spolupráce v oblasti ochrany uprchlíků, zajišťování bezpečné, řízené a legální migrace a předcházení migrace nelegální. Kompakty vycházejí z již existujících právních instrumentů, zejména Úmluvy o právním postavení uprchlíků z roku 1951 a ze smluv mezinárodního práva lidských práv, a nezavádějí žádná nová práva či povinnosti. Kompakty rozlišují mezi migrací a uprchlictvím a mezi legální a nelegální migrací a nezakotvují (lidské) právo na migraci či obecnou povinnost států migranty přijímat. Přijetí kompaktů nepředstavuje hrozbu pro státní suverenitu či pro bezpečnost států, protože cílem instrumentů není možnosti států omezit, ale pomoci jim vyrovnat se s krizovými situacemi, které samy nedokáží zvládnout.

Česká republika hlasovala pro schválení uprchlického kompaktu, postavila se ale proti kompaktu migračnímu. Své stanovisko sice nijak podrobně nezdůvodnila, dostupná vyjádření (zde či zde) ale nasvědčují tomu, že ji k němu vedly výhrady diskutované výše. S ohledem na to, že žádná z těchto výhrad není zcela přesvědčivá, měla by ČR svůj postoj k migračnímu kompaktu ještě přehodnotit. Coby stát menší velikosti, který dlouhodobě zůstává zdrojem i cílem jak migrantů, tak v určitých obdobích i uprchlíků, má totiž ČR zájem na tom, aby úprava migrační a uprchlické problematiky byla primárně věcí jednotlivých států, druhotně však aby zde existoval mechanismus mezinárodní spolupráce, který by umožňoval řešit krizové situace na základě principu sdílené odpovědnosti (bez předem daného vzorce typu kvót prosazovaných v EU). Právě takovýto model nabízejí Globální kompakty.

Veronika Bílková je výzkumná pracovnice Ústavu mezinárodních vztahů a vedoucí Centra mezinárodního práva.