Většinové hlasování o zahraniční politice Evropské unie: vstřícný přístup je ve světle geopolitických výzev v českém zájmu

Válka proti Ukrajině vnesla novou dynamiku do staré debaty o smysluplnosti a efektivitě národního práva veta ve Společné zahraniční a bezpečnostní politice EU (SZBP). Schvalování sankcí proti Rusku se několikrát protahovalo a výsledná rozhodnutí byla oslabována kvůli účelovým obstrukcím jediného státu sedmadvacítky – Orbánova Maďarska. Udělení kandidátského statusu Ukrajině a Moldavsku, které bylo politickou odpovědí na ruskou agresi, oživilo donedávna zamrzlou agendu dalšího rozšíření EU. Zároveň ale otevřelo otázku, jak by mělo unijní rozhodování fungovat v počtu 35 či více členů.

Evropské instituce a státy, především západní Evropy včetně Francie a Německa, hovoří jasně: EU musí být v blízké budoucnosti rychlejší a akceschopnější a nezůstávat tak často ve vleku partikulárních zájmů jednotlivých států. Toho je možné dosáhnout rozšířením principu kvalifikované většiny (qualified majority voting, QMV), jenž je dnes uplatňován v řadě dalších oblastí rozhodování, také do SZBP – či alespoň některých jejích součástí (např. právě sankcí). Česko je zde naopak tradičně ostražité a chápe své právo veta jako záruku proti přehlasování většími státy – ačkoliv samo nepatří mezi země, které se nejčastěji ocitají v opozici.

Tato kapitola ukazuje, že v kontextu války proti Ukrajině by posílení principu kvalifikované většiny v SZBP mohlo být přijatelné či dokonce žádoucí i pro někdejší kritiky. V první řadě by většinové hlasování prospělo lepšímu prosazování dvou klíčových českých zájmů, kterými jsou tvrdá unijní pozice vůči Rusku a reálná perspektiva rozšíření EU o západní Balkán, Ukrajinu a Moldavsko (a popř. i další státy). Protiruské sankce by
tak již nebyly ve vleku partikulárních zájmů jednoho člena, výhled efektivnějšího rozhodování by pak oslabil zásadní argument proti rozšiřování Unie. V druhé řadě je ale třeba také zdůraznit, že posilování QMV se Česko nemusí ani příliš obávat. Své skutečně zásadní zahraničněpolitické zájmy by v reálně zvažovaných modelech velmi pravděpodobně dokázalo ubránit prostřednictvím kompenzačních opatření (zejména tzv.
záchranné brzdy).

ANALÝZA: DEBATY O ROZHODOVACÍCH PROCESECH V SZBP

Debata o vhodných rozhodovacích procesech v SZBP je tak stará jako tato politika samotná, v roce 2022 však získala nový rozměr. Téma se nejprve pokusila oživit Konference o budoucnosti Evropské unie, jejíž závěry byly zveřejněny v květnu.

Naléhavost a novou dynamiku ale mnohem více přinesly události přímo spojené s ruskou agresí proti Ukrajině. Jednalo se zejména o červnové udělení kandidátského statusu Ukrajině a Moldavsku, které oživilo perspektivu rozšíření EU, ale také opakované obstrukce společného unijního postoje vůči Rusku ze strany Maďarska. V současném zahraničněpolitickém kontextu se tak stále častěji zejména v západní Evropě ozývají
hlasy, že má-li být Unie akceschopná ve vztahu ke svým geopolitickým konkurentům, a to navíc při výhledovém počtu 35 členských států, jsou třeba zásadní změny. Takto mluvil třeba i německý kancléř Olaf Scholz ve svém srpnovém projevu v pražském Karolinu.

V Evropské unii v této otázce nepanuje shoda. Debata rozděluje členské státy na tři základní skupiny. Na straně podporující zavedení QMV, buď pro SZBP obecně, či alespoň pro oblast sankcí a lidských práv, najdeme velké členské státy Německo a Francii spolu s dalšími zeměmi, jako jsou Belgie, Finsko, Nizozemsko, Švédsko, Španělsko a Portugalsko. Podpora zavedení většinového hlasování tak v současnosti přichází
především od zemí západní Evropy. Na straně druhé stojí zhruba desítka zejména jiho-, středo- a východoevropských členských států EU. Jde např. o Maďarsko, Řecko, pobaltské státy – či Česko. Mezi těmito dvěma skupinami pak najdeme státy s nejednoznačnou či nevyhraněnou pozicí, např. Rakousko, Bulharsko či Irsko.

Na obou stranách sporu o QMV lze nalézt silné a legitimní argumenty. Hlavními argumenty pro zavedení QMV jsou (a) větší akceschopnost a efektivita zahraniční politiky EU, (b) silnější odolnost vůči vlivu třetích zemí na zahraničněpolitická rozhodnutí, kterým nepostačuje přesvědčit pouze jeden členský stát EU, aby došlo k zablokování konkrétního rozhodnutí a (c) posílení kultury kompromisu v SZBP. Naopak nejsilnějšími argumenty proti QMV jsou obava z (a) dominance velkých států, (b) přílišná odlišnost zahraničněpolitických národních zájmů a chápání hrozeb na straně členských států, a (c) problémy s otázkou demokratické legitimity většinových rozhodnutí.

IMPLIKACE: CO DEBATA O QMV ZNAMENÁ PRO ČESKO?

Česko je dlouhodobě vůči oslabování principu jednomyslnosti skeptické a považuje tuto otázku za velmi citlivou. Premiér Petr Fiala před snahami zavést většinové rozhodování v posledním roce několikrát varoval. Podle něj pro ně není vhodná doba a podobné debaty mohou spíše narušit nyní potřebný konsenzus členských států, než aby Unii posilovaly. Z vládní koalice ovšem zaznívají i odlišné hlasy. Ministr pro evropské záležitosti Mikuláš Bek otevření evropské debaty podpořil, a to i v souvislosti s politickým propojením zavedení QMV v zahraniční politice s budoucím rozšířením EU.

Téma je v každém případě nastoleno a dotýká se hned dvou zásadních českých zájmů, které se přímo vážou k důsledkům války proti Ukrajině. Prvním z nich je otázka rozšíření EU o Ukrajinu, Moldavsko a země západního Balkánu, které Česko jednoznačně podporuje. Unie by tak mohla mít 35 či více členů, což by pravděpodobně dále zkomplikovalo již dnes nesnadné hledání shody. To platí tím spíše v zahraničněpolitických otázkách, které členské státy stále vnímají citlivěji než jiné oblasti politiky. Stále častěji se proto ozývají hlasy ze skeptičtějších západoevropských států, jež další rozšiřování podmiňují právě posílením většinového principu (a to nejen v SZBP). Pro prosazování dalšího rozšiřování Unie je tedy žádoucí zformovat konstruktivní pozici také ve vztahu k zavádění QMV do nových oblastí. Stručně řečeno, přílišné lpění na národním vetu v SZBP zde stojí v cestě českému zájmu na rozšíření EU.

Druhým z nich je zájem na tvrdé pozici EU vůči Rusku. Od počátku agrese proti Ukrajině byly pracně vyjednané kompromisy opakovaně blokovány či oslabovány obstrukční politikou Maďarska, jež v poslední době také naznačilo, že by mohlo vetovat obnovení sankčních režimů proti Rusku, které je třeba provést každých šest měsíců. Budapešť veto nepoužívá pouze jako legitimní nástroj obhajoby odlišných pozic v  projednávané problematice, ale i při účelové snaze zobchodovat hlasování za ústupky v jiné oblasti (např. vynucování právního státu), či jej přímo využít k posilování bilaterálních vztahů s Ruskem. Maďarsko je zde jen nejkřiklavějším příkladem, v minulosti se podobně chovaly – a v budoucnosti zřejmě chovat budou – i jiné státy, např. Kypr nebo Řecko. Tvrdá unijní pozice vůči Rusku a podpora Ukrajiny jsou zásadními prioritami ČR a takové zacházení s vetem jednoho členského státu v podmínkách nutné jednomyslnosti brání prosazování českých priorit, na nichž jinak vládne celounijní shoda. Jak případ rozšiřování EU, tak otázka efektivní unijní pozice vůči Rusku proto představují novou výzvu české evropské politice. Česko se doposud spíše obávalo o možné přehlasování v jiných zahraničněpolitických oblastech. Nyní se ukazuje, že ČR by měla odpovídajícím způsobem vyhodnotit vhodnost své pozice vůči jednomyslnosti a popř. ji v kontextu aktuálních výzev pro zájmy české evropské politiky revidovat.

FORESIGHT: JAKÝ VÝVOJ LZE OČEKÁVAT A CO MŮŽE DĚLAT ČR

Debata o zavedení kvalifikované většiny v SZBP (a dalších oblastech) bude s vysokou pravděpodobností pokračovat. Je tedy žádoucí se do ní konstruktivně zapojit s vlastní pozicí odpovídající českým zájmům, zvlášť pokud chce Praha dostát své ambici pokračovat v aktivní evropské politice i po skončení předsednictví. Otázku zvýšení akceschopnosti zahraničněpolitického rozhodování EU nebude v čase akcelerujících globálních výzev možné „vysedět“, blokovat další postup pak není žádoucí z hlediska výše popsaných českých zájmů. Česko by nemělo zbytečně hájit dlouhodobě neudržitelný status quo a oslabovat tím své postavení v EU i konkrétní priority evropské politiky.

Není příliš pravděpodobné, že by mělo v dohledné budoucnosti dojít k otevírání evropských smluv. Proti tomu existuje příliš silný odpor. To je z českého pohledu dobrá zpráva. Nejsou-li pravděpodobné zásadní smluvní změny, pak se není třeba obávat ani razantního prohlubování integrace. Naopak je možné se soustředit na hledání dílčích kompromisů v rámci stávajícího právního rámce. Ten totiž umožňuje zavedení většinových prvků do SZBP skrze tzv. pasarelu obsaženou v článku 31(3) Smlouvy o EU. Dodejme, že takové rozhodnutí by mohl (a měl) schválit i český parlament. Výhoda takového řešení spočívá i v tom, že stále poskytuje členským státům možnost hlasování v odůvodněných případech zablokovat, a to pomocí tzv. záchranné brzdy (dle článku 31(2) Smlouvy o EU). Záchranná brzda je proto z českého pohledu atraktivním doplňkem, který umožňuje otevřenost vůči dílčím úpravám v rámci současného smluvního rámce. I při zavedení QMV skrze pasarelu by si tak státy udržely možnost zablokovat hlasování v případě, že jsou v sázce jejich životní národní zájmy. Dobrým startem by proto nemělo být zaváděno hlasování do všech oblastí SZBP, ale např. jen do otázek sankcí či lidskoprávních prohlášení EU.

→ Česko by mělo hledat otevřenou a konstruktivní pozici vůči debatě o posilování prvků většinového hlasování v zahraniční politice EU.

→ Taková pozice by prospěla k prosazování dvou českých zájmů navázaných na důsledky války proti Ukrajině. Prvním je další rozšíření Evropské unie, druhým tvrdý postoj vůči Rusku.

→ Dílčí změny, např. v otázce sankcí, jsou možné i bez změny smluv EU. Není třeba se obávat přílišného prohlubování evropské integrace, ale ani ohrožení zásadních českých zájmů.

Kapitola vyšla v letošní výroční publikaci “Svět v proměnách 2023: Analýzy ÚMV”.