Spravedlivá transformace v nespravedlivém světě

Článek vyšel v časopise Mezinárodní politika - 2/2023.

V užším slova smyslu se za spravedlivou transformaci nejčastěji označuje přechod od těžby a spalování uhlí k ekologičtějším obnovitelným zdrojům, aniž by v daném uhelném regionu došlo ke ztrátě pracovních míst a negativním dopadům na místní obyvatele. Spravedlivou transformaci lze ale chápat i šířeji. Může se týkat i jiných odvětví ekonomiky, jež budou procházet podobnými změnami. Typickým příkladem je automobilový průmysl, který bude postupně přecházet od výroby aut se spalovacími motory na elektromobily. Z toho přirozeně plynou jak příležitosti, tak i rizika pro zaměstnance (zejména pro ty zaměstnané ve výrobě komponentů), jež bude třeba řešit. Principy spravedlivé transformace lze ale aplikovat i na společnost jako takovou a snažit se cíleně minimalizovat rozdíly mezi vítězi a poraženými přechodu na nízkouhlíkovou ekonomiku, ať už na úrovni států, regionů či globálně.

Předně je třeba říct, že stoprocentně spravedlivá sociálně-ekologická transformace patrně nebude možná. Stejně tak, jako změna klimatu dopadá na různé profese, komunity či celé země nerovnoměrně, tak i politiky na její mitigaci budou mít různé dopady na různé segmenty společnosti. Lidé pracující v emisně náročných odvětvích ekonomiky (např. zemědělství, ocelářství, těžební průmysl) pocítí změny silněji než lidé pracující v modernějších a emisně nenáročnějších odvětvích. Podobně také lidé žijící na periferiích pocítí zdražování fosilních paliv v návaznosti na zavádění uhlíkových daní či emisních povolenek více než lidé v centrech, např. (a nejenom) díky horší dostupnosti hromadné dopravy nebo horšímu přístupu k dálkovému vytápění. V neposlední řadě nízkopříjmové domácnosti budou mít horší startovní pozici při pořizování čistých technologií (solárních panelů, tepelných čerpadel, elektromobilů apod.), u nichž jsou často relativně vysoké počáteční náklady, byť náklady na provoz jsou poté dlouhodobě nižší než u technologií využívajících fosilní paliva. Ve výsledku ušetří jak emise, tak finance.

Znečišťovatel (ne)platí

Tyto existující nerovnosti a rozdílné výchozí situace je třeba mít při tvorbě klimatických a sociálních politik na paměti a pokusit se je co nejvíce kompenzovat, nikoliv prohlubovat. Zcela zásadní pak je dodržovat princip „znečišťovatel platí“ a nastavovat veřejné politiky tak, aby náklady na snižování emisí nesli primárně ti, kteří jich nejvíce produkují. Za tímto účelem vznikl před téměř dvaceti lety evropský systém obchodování s emisními povolenkami (EU ETS) zpoplatňující emise oxidu uhličitého. Velká průmyslová zařízení typu uhelných elektráren, tepláren, rafinérií, oceláren či cementáren tak musí nakupovat takové množství povolenek, které odpovídá jimi vypuštěným emisím.

Je ale mnoho cest, jakými mohou znečišťovatelé princip „znečišťovatel platí“ obcházet a reálné náklady za vypuštěné emise přenášet na celou společnost. Jednu takovou cestu nabízí přímo systém obchodování s emisními povolenkami, který dává členským státům možnost poskytovat průmyslovým podnikům povolenky zdarma na pokrytí buď části nebo i veškerých svých emisí. V letech 2013 až 2021 byla v Evropské unii více než polovina emisí v systému EU ETS vypuštěna bezplatně (konkrétně 53 % emisí bylo pokryto bezplatnými povolenkami, a náklady tak nesly státy, nikoliv znečišťovatelé). Členské státy za tuto dobu přišly o 136 mld. EUR, které byly přiděleny průmyslovým podnikům bez jakýchkoliv podmínek. Graf níže ukazuje částky (modrá), které členské státy výnosy z emisních povolenek získaly (a mohly je dále reinvestovat do ekologických opatření), a částky (červená), které členské státy „přenechaly“ velkým průmyslovým podnikům skrze povolenky zdarma.

Existují i další způsoby, jak se velcí znečišťovatelé mohou vyhýbat své odpovědnosti a přenášet náklady vzniklé vypouštěním emisí skleníkových plynů (tzv. negativní externality) na stát a společnost. Jeden z takových se skrývá v nástroji, který má spravedlivou transformaci přímo ve jméně. Fond spravedlivé transformace vznikl za účelem podpory evropských uhelných regionů při přechodu od uhlí k obnovitelným zdrojům energie. Záměrem je pomoci místním lidem a komunitám projít procesem změny bez toho, aniž by došlo k nárůstu nezaměstnanosti, zhoršení životních podmínek a obecně, aby tyto již tak drancované regiony netrpěly ještě více než doposud.

Členské státy, ve kterých se uhlí těží a které mají na prostředky z Fondu spravedlivé transformace nárok (včetně České republiky a konkrétně Ústeckého, Karlovarského a Moravskoslezského kraje), měly za úkol vypracovat Teritoriální plány spravedlivé transformace. Na jejich základě poté dojde k uplatňování prostředků. Analýza organizace CAN Europe ale ukázala, že mnoho států se snaží využít evropské finance na pokrytí nákladů vzniklých samotnou těžbou, zejména na sanaci, revitalizaci a rekultivaci krajiny po těžbě. Na tyto účely však veřejné prostředky z fondu jít nemají, jelikož tuto povinnost ze zákona nesou samotné uhelné společnosti a jejich vlastní speciální fondy. Analýza identifikovala tento problém především v zemích střední a východní Evropy včetně Česka.

Kritickou zprávu o českém Teritoriálním plánu spravedlivé transformace přinesl i Deník Referendum na základě hodnocení Evropské komise. Zmiňován je příklad firmy Sev.en Energy žádající z Fondu spravedlivé transformace o finance na proměnu vytěženého hnědouhelného lomu, které by si na to ovšem sama měla odkládat stranou. Uhelné firmy v Česku navíc už tak pobírají neférové výhody např. ve formě extrémně nízkých poplatků za vytěžené uhlí. Mezi lety 2009 až 2017 tím česká vláda přišla o 15 mld. Kč, které by jinak mohly být vynaloženy třeba na podporu nízkopříjmových domácností v uhelných regionech. Veškeré tyto výjimky a výhody spadají do kategorie fosilních dotací uměle zvýhodňujících provozování fosilních paliv oproti čistým zdrojům energie a zpomalujících tak zelenou transformaci. Dokud budou fosilní dotace fungovat tak, jako doposud, nelze hovořit o skutečně spravedlivé transformaci. Cesta je však ještě dlouhá, Česká republika doposud nemá ustanovenou ani jednotnou definici fosilních dotací.

(Ne)prohlubování existujících nerovností

Jelikož fosilní paliva nevyužívají a emise neprodukují pouze velké firmy, ale i malé a střední podniky a domácnosti, je logickým dalším krokem v ochraně klimatu zpoplatnění emisí oxidu uhličitého také pro tyto subjekty. Evropská komise navrhla a členské státy následně schválily zavedení paralelního systému obchodování s emisními povolenkami pro sektory silniční dopravy a vytápění, což jsou sektory, které až doposud nepodléhaly jednotnému zpoplatnění uhlíku a jejichž emise neustále rostou. Nový systém emisního obchodování by měl začít platit v roce 2027 či 2028 (v závislosti na ceně fosilních paliv v té době) a bude doprovázen vznikem nového Sociálního klimatického fondu. Pokud chceme emise z dopravy a vytápění snížit, je zpoplatnění uhlíku efektivní cestou. Jakmile se však dotýká běžných občanů (nikoliv průmyslových podniků), je třeba postupovat opatrně, a ještě více dbát na spravedlivé rozvrstvení nákladů i výnosů tohoto mechanismu.

Stále častěji se dnes hovoří o tom, že klimatická politika bude mít rozdílné dopady na obyvatelstvo žijící na venkově a na lidi ve městech. Propast mezi venkovem a městem se tak může ještě prohloubit. Ostatně z průzkumů vyplývá, že obyvatelé venkova podporují klimatické politiky méně než obyvatelé měst. V Norsku jsou např. lidé žijící ve městech více ochotní akceptovat a platit uhlíkovou daň oproti obyvatelům venkova. Podobné výsledky vyplynuly i z průzkumů prováděných ve Švédsku, Francii či USA. Nedávný výzkum vnímání klimatických politik mezi lidmi žijícími ve městech a na venkově v Norsku ukázal, že klimatické politiky přispívají k větší polarizaci městské a venkovské populace. Zatímco na obecné úrovni lidé souhlasí, že je nutné klimatickou změnu zmírňovat, jakmile dojde na konkrétní politiky, postoje respondentů se značně liší v závislosti na tom, kde bydlí.

Tvůrci politik by si měli tohoto fenoménu být vědomi a snažit se dopady klimatických politik co nejvíce kompenzovat právě lidem žijícím dále od hlavních center. Inspirací může být třeba Kanada, kde zavedení uhlíkové daně šlo ruku v ruce s tzv. Climate Action Incentive Payment, neboli klimatickým rabatem. Jedná se o navrácení výnosů z uhlíkové daně tak, aby se kompenzovaly náklady pro domácnosti. Klimatický příspěvek je plošný, neodvíjí se od výše příjmů domácností, ale od toho, v jaké provincii se domácnost nachází. Více odlehlé lokality dostávají příspěvek vyšší, aby se vyrovnalo to, že lidé zde musí déle dojíždět za prací či na nákupy a neexistuje zde tak hustá síť hromadné dopravy jako v centrálních oblastech.

Podobný říklad můžeme vidět i v sousedním Rakousku. Zde byla zavedena uhlíková daň a spolu s ní tzv. Klimabonus. Výše bonusu je zde také navázaná na vzdálenost od hlavních center, čím dále od měst lidé bydlí, tím vyšší příspěvek dostanou. Například čtyřčlenná rodina žijící na rakouském venkově dostane ročně 600 EUR. Zajímavé je, že první platba proběhla ještě před zavedením uhlíkové daně, což zvýšilo veřejnou podporu tomuto opatření. Zároveň se zde nejedná o nahodilou politiku, ale o součást rozsáhlé ekologicko-sociální daňové reformy.

Důležitá jsou ale i systémová opatření a změny. Stát by měl podporovat rozvoj a dostupnost veřejné dopravy oproti individuální automobilové dopravě. Programy na zateplování budov, jako je i v Česku kritizovaný program „Oprav dům po babičce“, mají z hlediska spravedlivé transformace smysl, jelikož urychlí tempo renovace budov, ochrání domácnosti proti rostoucím cenám za vytápění a pomohou ke snižování emisí skleníkových plynů. Stejně tak lze pozitivně hodnotit i program „Nová zelená úsporám Light“, který se zaměřuje na nízkopříjmové domácnosti a pomáhá jim překlenout častý problém s nedostatečnými prostředky pro počáteční investici do zateplení či instalace solárního systému.

Jak bylo řečeno v úvodu, je velmi pravděpodobné, že zelená transformace nebude stoprocentně spravedlivá, stejně tak jako samotná klimatická změna není spravedlivá. Vlády by se ale měly snažit navrhovat politiky tak, aby náklady nesli v co největší míře velcí znečišťovatelé a domácnosti byly v přechodu na nízkouhlíkovou ekonomiku naopak co nejvíce podporovány. Důsledné dodržování principu „znečišťovatel platí“ je nutný předpoklad pro úspěšnou sociálně-ekologickou transformaci.