Marshallův plán pro Ukrajinu? Nejen obrovské příležitosti, ale také vážná rizika - Analýzy ÚMV

Poválečná obnova Ukrajiny bude největším rekonstrukčním úsilím v Evropě po druhé světové válce. Zatím je odhadována na sumu okolo 350 mld. EUR. Evropská unie se staví do role hlavního patrona tohoto úsilí, a to i s ohledem na kandidátský status Ukrajiny a dalších států východní Evropy. Masivní obnovu a brzké členství Ukrajiny podporuje také Česko.

Evropský diskurz rámuje ukrajinskou obnovu jako sadu vzájemně prospěšných win-win příležitostí. Unie se zaváže k jakémusi Marshallovu plánu pro Ukrajinu. Masivní investice – především formou výhodných půjček, ne veřejných grantů – podpoří transformaci ukrajinské ekonomiky, díky níž se země udržitelně integruje do tržních struktur EU. Na oplátku pak ukrajinská vláda otevře dveře evropským firmám, které dostanou lví podíl na samotné obnově, zatímco ukrajinské – nerostné a lidské – zdroje uspokojí hon EU za vlastními cíli zelené a digitální suverenity.

Takové pojetí ale vytěsňuje rizika, která stojí na obou stranách této údajné win-win strategie. Finanční kapacity i politická vůle na straně EU a členských států není nekonečná. Unie nemusí vůbec dostát svých deklarovaných politických i finančních závazků. Zároveň Brusel a další členské státy zůstanou v pokušení od Ukrajiny vymáhat bolestivé ekonomické a politické reformy ve jménu hospodářské konkurenceschopnosti, dobrého vládnutí nebo boje proti korupci.

Současná euforie se tak dlouhodobě může zvrátit v pravý opak. Politická legitimita celého procesu bude v očích velké části Ukrajinců nahlodána jako pouhá západní „kolonizace“. V EU naopak převládne příběh o nevděčnosti Kyjeva za poskytnutou pomoc. Chceme-li takovému scénáři zabránit, měli bychom si tato rizika v první řadě otevřeně přiznat a začít o nich mluvit.

Problém: Marshallův plán

Metafora Marshallova plánu má řadu nedostatků. Hlavním je, že z ní vyplývající přestřelená mezinárodní očekávání se promění v oprávněný pocit křivdy ukrajinské populace z jejich nenaplnění. Není totiž těžké si představit, že Ukrajinu čeká spíše opakování přístupu EU z let 2013 až 2022 ve větším měřítku. Toto období nepoznamenala jen první ruská agrese. Odstartovalo ho totiž lavírování EU ohledně půjčky Ukrajině s tvrdými restrukturalizačními podmínkami, a následně uzavřením asociační dohody mezi EU a Ukrajinou, která nenaplnila očekávání. V důsledku ničivé ruské války se EU opět zavazuje k finančním závazkům, které nemusí splnit. Stále přitom u Ukrajiny předpokládá dalekosáhlé reformy, za něž běžně nabízí nejistý příliv přímých zahraničních investic a velmi nehmatatelný příslib členství.

Pro Ukrajinu se chystá široká mezinárodní pomoc v řádu stovek miliard eur, jejíž organizaci si nárokuje EU. Jenže mezi roky 2014 a 2022 poskytla Ukrajině pouhých 17 mld. EUR, převážně formou makrofinanční pomoci (de facto zvýhodněnou půjčku zemi s garancí EU). Stejně EU jedná i v období války, když se už v květnu zavázala poskytnout 9 mld. EUR na běžný chod země, ale do konce roku 2022 stihla realizovat pouhých 7,2 mld. EUR. K tomu lze samozřejmě v tomto výjimečném roce připočíst pomoc přímo z členských států a jinou unijní pomoc v hodnotě dalších 12,5 mld. EUR. Nicméně závazek EU poskytnout další makrofinanční pomoc v hodnotě 18 mld. EUR pro rok 2023 již zůstal obětí pokračujících rozepří mezi členskými státy. Neschopnost plně a včas realizovat závazky v hodnotě jednotek miliard tak vrhá pochyby na schopnost a ochotu Unie realizovat řádově vyšší závazky na rekonstrukční pomoc.

Evropská unie běžně kompenzuje nižní reálnou pomoc příslibem příchodu soukromých investorů (viz kapitola F. Cristiani). Avšak období po uzavření asociační dohody, jež obsahuje i obchodní a investiční dohodu, nahrává skepticismu. Touto dohodou předepsané bolestivé reformy privatizace, liberalizace a otevírání státních zakázek nevedly k přislíbeným investicím. Roční příliv zahraničních investic dále nerovnoměrně klesal z nejvyšší hodnoty 8 % HDP v roce 2008 k 3,8 % v roce 2021. Tyto reformy se nyní balí do jakéhosi Marshallova plánu a kandidátského statusu. Od ukrajinské vlády se tak vlastně očekává, že západní pomoc přefiltruje do investičních pobídek pro západní firmy a další subjekty ve formě státních zakázek. Takové převzetí kontroly nad hospodářskou budoucností nemusí přivítat domácí sektory ekonomiky i společnosti, které z ní nebudou profitovat.

Největším poraženým se může stát pracovní síla, jakkoli je klíčová pro úspěch celého poválečného úsilí. Nejen ruská agrese, ale i radikální osekání sociálního státu a liberalizace pracovního trhu ale dále hrozí způsobovat masivní pracovní emigraci.Místo zamýšleného přilákání zahraničních investorů byla již v minulých letech Ukrajina více závislá na přílivu remitencí, tedy finančních transferech zasílaných ukrajinskou emigrací domů. Ty od roku 2014 vystřelily až k předválečným 11 % HDP, nejvyššímu číslu v Evropě. Přes 7,5 mil. válečných uprchlíků v zahraničí toto číslo zvýší. Další liberalizace pracovních a sociálních práv tuto emigraci zpět nepřiláká.

IMPLIKACE PRO ČESKO: NEZIŠTNÁ POMOC?

Česko se od počátku války chovalo příkladně. Vojenskou pomoc poskytlo mezi prvními a přijalo nejvíce ukrajinských uprchlíků na počet obyvatel. Praha v průběhu předsednictví Rady EU i po něm prosazuje maximální pomoc zemi ve všech ohledech právě v duchu popsané win-win strategie. S tím se ale vážou i zmíněná rizika a „kolonizační“ pokušení. Politické i byznysové elity rámují obnovu Ukrajiny jako velkou příležitost, zatímco se připravují na (středo)evropskou soutěž o maximalizaci zisků z ní (viz kapitola D. Šitery a J. Eberleho). Toto rámování samozřejmě ve snaze udržet evropskou (po)válečnou pozornost podporuje i ukrajinská vláda. Podle českých představitelů je tak údajně „důležité, aby si české subjekty, ať už firmy, vysoké školy nebo neziskové organizace, maximálně ukrojily z koláče obnovy, který bude na stole“.7 Praha přitom na tento stůl hodlá přihodit v dalších třech letech jen 1,5 mld. CZK (120 mil. EUR), z toho ročně 415 mil. CZK na humanitární pomoc a 85 mil. CZK na rekonstrukční úsilí firem.

Nejkonkrétnější projekt zatím představilo Ministerstvo obrany ČR ve spolupráci se zbrojním průmyslem. Ten odhaluje obecnou problematiku statistického započítávání pomoci, která na Ukrajinu nemusí ani dorazit: hodlá totiž vybudovat společné klastry zbrojního odvětví, které budou umístěny „v bezpečném zázemí v Česku“.8 Poukazuje ale také na české uvažování o tom, kdo samotnou obnovu finančně pokryje a jaká v ní bude ukrajinská role. Česko-ukrajinskou spolupráci mají financovat „mezinárodní donoři“ včetně skandinávských zemí či Spojených států. České firmy se pak spolehnou na organizovaný dovoz levných ukrajinských techniků „do výroby“. Z českého pohledu jde tedy o jednoznačně výhodné schéma – což již nemusí nutně platit z pohledu Ukrajiny.

Praha by proto měla dbát na to, aby benefity evropské pomoci získala především Ukrajina, a až následně byla tato pomoc výhodná také pro Česko. Výše zmíněné a další výroky ale naznačují, že hájeny budou hlavně zájmy českých firem. Válka také nezměnila absolutně nic na předválečném volání českého průmyslu po dovozu levných ukrajinských pracovníků. Sama válečná migrace již do budoucna zvýšila českou pracovní sílu
zřejmě až o 2,2 %. Právě tato pracovní síla ale bude chybět v poválečné Ukrajině.

VÝHLED: LABORATOŘ UKRAJINA

Pro Ukrajinu, EU i Česko připraví poválečná obnova sérií výzev, nikoli čistě sadu win-win příležitostí. Největší z nich bude uhlídat pokušení EU učinit z Ukrajiny laboratoř pro testování svého geopolitického apetitu. Evropská unie se zřejmě pokusí najít všechny cesty k zajištění svých závazků, včetně právního vyvlastnění zmražených ruských aktiv. I přesto pravděpodobně nemusí kvůli vlastním hospodářským problémům a novým krizím plně a včas plnit mezinárodní očekávání. Evropští i další mezinárodní donoři navíc své půjčky a granty historicky podmiňovali různými reformami, čímž zprostředkovaně získali politickou kontrolu nad průběhem rekonstrukce. Často necitlivé vyhodnocování reforem jako nedůsledných pak používali jako ospravedlnění nepřesvědčivého hospodářského oživení i zdržování přístupového procesu. Pokud by se historie opakovala, podpora místních politických sil, které de facto nemají na výběr, se může dlouhodobě přelít do posílení národoveckých tendencí a obratu proti Bruselu – ale nakonec nepřímo i Praze.

Z veřejných prostředků na obnovu ukrajinské ekonomiky a investičních pobídek nejspíše budou profitovat především evropské firmy, na ně napojení domácí subdodavatelé, a snad ještě ukrajinští oligarchové. Evropští investoři na Ukrajinu nemusí dorazit v očekávaném množství, nicméně investiční závislost na nich a exportní závislost na EU napříště definují směřováním ukrajinské ekonomiky. Prvotně to může způsobit rapidní růst vybraných strategických odvětví, ale takové investice mají tendenci se koncentrovat do velkých měst a stabilních (západních) regionů země, např. do slibného odvětví IT služeb v Kyjevě. Nejvíce zničené a venkovské regiony z příchodu zahraničního kapitálu zpravidla získávají výrazně méně, nebo vůbec nic. Ukrajina se stane extrémně ekonomicky závislou na EU, zatímco nově vznikající regionální nerovnosti by mohly podnítit zmíněnou politickou polarizaci.

Demografický pokles bude spíše pokračovat, protože kromě přímých obětí války značné počty uprchlíků mají tendenci se ze zahraničí nevracet. Jedním důvodem je lepší životní úroveň v EU, ale dalším důvodem může být i zhoršování sociálních práv a pracovních podmínek v důsledku případných proinvestorských reforem na Ukrajině. Z nich může těžit pracovní síla v části zahraničně vlastněných sektorů ve velkých městech a západu země, kde částečně zůstanou i vnitřně vysídlení utečenci. Dalším důvodem je totiž fakt, že poválečná výstavba základní i kritické infrastruktury nejspíše neobnoví válkou nenávratně zničený domov uprchlíků – tedy předválečná sousedství s jejich sociálními vztahy. Obnova země a vybraných regionů kvůli chybějící pracovní síle by proto mohly zůstat za očekáváními.

→ Evropské unii hrozí legitimizační riziko. Nemusí totiž plně uspokojit mezinárodní očekávání ohledně finanční závazků na pomoc Ukrajině, zatímco Brusel od ukrajinské vlády pravděpodobně bude požadovat
bolestivé hospodářské a dalekosáhlé politické reformy.

→ Vnímat obnovu Ukrajiny jako investiční příležitost je samo o sobě rizikem. Brzy se totiž může zvrhnout do vzájemné soutěže evropských firem a dalších subjektů EU o finanční prostředky poskytnuté na tuto obnovu,
stejně jako o ovládnutí ukrajinské ekonomiky, její dostupné a levné pracovní síly, nebo dalších zdrojů bohatství.

Kapitola vyšla v letošní výroční publikaci “Svět v proměnách 2023: Analýzy ÚMV”.