Problematika právního státu v kontextu debaty o rozšiřování Evropské unie

ÚVOD

Česko se po eskalaci ruské agrese proti Ukrajině v roce 2022 vyprofilovalo jako důrazný zastánce především ukrajinského a moldavského členství v EU, čímž navázalo na svou tradiční pozici podporovatele dalšího rozšiřování Unie. Pro rozšíření dnes zaznívají zejména dva základní, často úzce propojované argumenty: normativní, který mluví o sdílených hodnotách Unie i jejích kandidátů, a geopolitický, který chápe rozšíření jako čelení ruskému imperiálnímu projektu a posílení zájmů EU zahrnutím nových zemí do vlastního geopolitického bloku. Tyto argumenty jsou správné a silné, což dokazuje i skutečnost, že jen málokdo v EU by se proti nim dnes pokoušel explicitně vymezovat. Skeptické hlasy místo toho zmiňují dva jiné protiargumenty: otázku reformy směrem k posílení efektivity EU jako předpokladu rozšíření a téma právního státu, kterému se věnuje právě tento policy paper. S těmito protiargumenty nemusíme souhlasit, v rámci unijní diskuse bude ale nutné se s nimi vypořádat tak, aby je nebylo možné využívat jako záminky pro brždění či blokaci rozšiřovacího procesu.

Problematika právního státu (rule of law) se v unijní debatě v posledních letech objevuje ve dvou dimenzích: interní, zejména v souvislosti s úpadkem kvality právního státu ve stávajících členských státech, a externí, tedy jako nutné podmínky, kterou musí země usilující o členství v EU splnit. S tématem rozšiřování ale úzce souvisí obě dimenze. Interně zaměřená kritika obvykle míří právě proti členským státům, které byly součástí posledních vln rozšíření, a poukazuje na údajnou předčasnost jejich přijetí, či dokonce celkový neúspěch politiky rozšiřování. V externí rovině jsou pak skutečné či domnělé nedostatky právního státu prezentovány jako zásadní komplikace budoucího procesu. Takto je téma právního státu formulováno např. v aktuální zprávě francouzsko-německé „Skupiny dvanácti“ , což demonstruje jeho zásadní význam zejména v západoevropské debatě. Je ale třeba si uvědomit, že podobné argumenty vznáší např. i zástupci ukrajinské občanské společnosti, a to někdy dost nekompromisním tónem: „Pokud chce Evropa opravdu pomoci Ukrajině v těchto těžkých časech, je naprosto zásadní neoslabovat principy, na kterých stojí – a naopak je posílit.“

Cílem tohoto policy paperu je zmapovat hlavní parametry debaty o právním státu v Evropské unii, a to zejména ve třech jejích aspektech: (a) zakotvení v evropském právu, (b) politických sporech o vymezení právního státu, (c) roli tohoto tématu v otázce rozšíření. Zatímco v českém kontextu se nutně nejedná o prioritní téma, pro unijní instituce i řadu velkých států je problematika právního státu naprosto klíčová. Účinné prosazování českých priorit – včetně reálné a dohledné perspektivy rozšíření EU – proto předpokládá nejen orientaci v této problematice, ale také schopnost předvídat a zohledňovat tyto argumenty. Otázka právního státu se totiž již stala součástí stejného balíčku debat o budoucnosti EU jako reforma a rozšíření, pokrok v jednom tématu je tedy implicitně spojen s ústupky v dalších bodech. Závěrem pak nabízíme přehled hlavních výzev a doporučení, jak by na ně česká zahraniční politika mohla reagovat.

PRÁVNÍ STÁT V PROCESU EVROPSKÉ INTEGRACE

V současné perspektivě institucí EU je právní stát ústavním principem s formálními i substantivními složkami, který je svojí podstatou spojen s demokratickým zřízením a respektem k lidským právům. V tomto vztahu právní stát slouží jako nástroj, který zajišťuje dodržování a respektování demokracie a lidských práv. Právní stát je tedy považován za předpoklad efektivního fungování politické i právní konstrukce EU. Jednotlivé členské státy i EU jako celek musí mít vzájemnou důvěru v efektivní fungování zásady právního státu, aby mohl především jednotný trh udržitelně fungovat. V tomto přístupu ani historická absence definice právního státu ve smluvním rámci EU (dnes již existující v sekundárním právu) neznamená, že by zásada právního státu byla nedefinovatelná a nemohla být vynucována. Naopak, i když existuje prostor pro nesouhlas ohledně toho, kde jsou hranice této zásady, existuje její pevné jádro, které lze právně vymáhat.

Tak tomu ovšem nebylo vždy, pojetí právního státu se v procesu evropské integrace postupně vyvíjelo a dále vyvíjí. Když byla v roce 1957 v Římě podepsána smlouva ustavující Evropské hospodářské společenství (EHS), termín právní stát v ní nebyl obsažen podobně jako termín demokracie, byť implicitně se jich smlouva dotýká. Až v Amsterodamské smlouvě byl ustanoven jako jeden ze zakládajících principů, na kterém je Unie založena a který je společný všem členským státům. V současně platném znění smluv je v rámci Lisabonské smlouvy ukotven v čl. 2 Smlouvy o EU (SEU): „Unie je založena na hodnotách úcty k lidské důstojnosti, svobody, demokracie, rovnosti, právního státu a dodržování lidských práv, včetně práv příslušníků menšin. Tyto hodnoty jsou společné členským státům ve společnosti vyznačující se pluralismem, nepřípustností diskriminace, tolerancí, spravedlností, solidaritou a rovností žen a mužů.“ Článek 7 SEU ve znění Lisabonské smlouvy potom obsahuje mechanismus, jenž má zajistit dodržování a soulad členských států s hodnotami obsaženými v čl. 2 skrze preventivní a sankční mechanismus.

Posledním a pravděpodobně nejvíce konkrétním krokem, který unijní instituce učinily ve vztahu k definici právního státu, je přijetí nařízení o obecném režimu podmíněnosti na ochranu rozpočtu Unie v prosinci 2020. V tomto nařízení legislativní instituce Unie představily zatím nejkomplexnější definici: v „právním státě se veškeré veřejné pravomoci vykonávají v mezích stanovených zákonem, v souladu s hodnotami demokracie a dodržování základních práv, […] pod kontrolou nezávislých a nestranných soudů“. Mezi hlavní zásady právního státu patří zásady: zákonnosti, jejímž předpokladem je transparentní, odpovědný, demokratický a pluralitní zákonodárný proces; právní jistoty; zákazu svévole výkonné moci; účinné soudní ochrany nezávislými a nestrannými soudy, včetně přístupu ke spravedlnosti; dělby moci; a zákazu diskriminace a rovnosti před zákonem.

Nařízení také postuluje vztah mezi demokracií, lidskými právy a právním státem, když říká, že „dodržování zásad právního státu je nezbytné pro ochranu ostatních základních hodnot, na nichž je Unie založena, jako je svoboda, demokracie, rovnost a dodržování lidských práv. Dodržování zásad právního státu je svou podstatou spojeno s dodržováním demokratických zásad a základních práv. Demokracie a dodržování základních práv nemohou existovat bez dodržování zásad právního státu a naopak.“

SPORY O PRÁVNÍ STÁT: SLABÁ A SILNÁ DEFINICE

Politická i odborná debata o právním státu a jeho definicích je plná odkazů na to, že jde o nejednoznačný koncept, který je náchylný k definičnímu zneužívání, a může být proto politicky obtížně použitelný. V odborné literatuře se nejčastěji rozlišuje mezi formální (slabou) a substantivní (silnou) definicí. Slabé pojetí právního státu se zaměřuje na podmínky nezbytné k omezení libovůle při výkonu veřejné moci, a naopak ignoruje otázky vztahující se k politické morálce nebo k povaze politického režimu, pokud jsou splněny minimální formální zásady principu právního státu. Silná definice naopak zdůrazňuje nutnost koexistence demokracie a právního státu, tedy tzv. demokratický právní stát, kde zákony zakotvují a chrání politické a občanské svobody. Tento přístup předpokládá, že vykonavatelé veřejné moci musí být zasazeni do komplexního právního rámce, aby jednotlivci mohli prosadit svá práva proti státu jako celku. Silný přístup také předpokládá veřejné instituce s dostatečnou administrativní kapacitou nutnou k plnění funkcí právního státu. Jedním z klíčových požadavků je, že soudci by měli být nezávislí na zbytku státního aparátu.

Politická debata ohledně právního státu v Evropě toto rozlišení v zásadě přebírá. Aktéři, kteří tvrdí, že demokracie nebo princip právního státu zůstávají příliš nejasnými zásadami pro posuzování činů politických aktérů, obvykle vychází právě ze slabé definice. Například současné vlády Polska a Maďarska se tak odkazují na zachování minimálních procedurálních zásad. Jaroslaw Kaczynski argumentoval, že vůle národa, zastoupená vládnoucí stranou, převažuje nad právním státem, když uvedl, že „žádný státní orgán, včetně ústavního soudu, nemůže přehlížet zákonodárství“. Vedle důrazu na „vůli lidu“ tento proud často tvrdí, že princip právního státu není definován v unijním právu a ani definován být nemůže, protože je to otázka domácí politické tradice a ústavní identity. Jako příklad tohoto typu kritiky lze uvést výrok bývalého ministra zahraničních věcí Polska, který v roce 2019 slíbil „království za koně nebo balení belgické čokolády pro každého, kdo najde definici ‚principu právního státu‘ ve Smlouvě nebo v jakémkoli jiném právně závazném dokumentu EU“.2 Na základě těchto argumentů se také Maďarsko a Polsko neúspěšně pokusily zajistit zrušení výše zmíněného nařízení 2020/2092 o obecném režimu podmíněnosti na ochranu rozpočtu Unie.

Na druhé straně debaty stojí silná definice zásady právního státu, kterou zastávají unijní instituce (ale také třeba Rada Evropy), jak byla rozebrána v první kapitole. Jejím jádrem je teze, že princip právního státu nemůže být oddělen od politické morálky, základních práv ani demokracie. Tento „mainstreamový“ evropský přístup můžeme dále ilustrovat na rozhodnutích či stanoviscích Soudního dvora Evropské unie (ESD). Jedno z nich tvrdí, že „[p]ojem ‚právní stát‘ má v unijním právním řádu autonomní význam. Stanovení jeho obrysů nelze ponechat na vnitrostátních právních předpisech členských států, neboť by to znamenalo nebezpečí pro jeho jednotné uplatňování. Ačkoli dosud nebyl předmětem systematického legislativního vývoje, pravděpodobně nic nebrání tomu, aby jím v oblastech vlastních pravomocí Unie byl.“ ESD se dále vyjádřil, že právní rámec EU je strukturovaný systém „na sobě navzájem závisejících zásad, norem a právních vztahů, jimiž jsou vzájemně vázány sama Unie a její členské státy, jakož i členské státy mezi sebou […] a spočívá na základním předpokladu, že každý členský stát sdílí se všemi ostatními členskými státy řadu společných hodnot, na nichž je Unie založena“. V jednom z posledních rozhodnutí týkající se stavu právního státu v Polsku ESD napsal, že „požadavky vyplývající z dodržování takových hodnot a zásad, jako je právní stát, účinná právní ochrana a nezávislost soudnictví, nemohou porušovat národní identitu členského státu ve smyslu čl. 4 odst. 2 SEU“.

PRÁVNÍ STÁT A POLITIKA ROZŠIŘOVÁNÍ

Otázky právního státu tedy hrají důležitou roli také ve vnějších politikách EU, včetně politiky rozšiřování. Právní stát je dle kodaňských kritérií nutnou podmínkou pro způsobilost k členství v EU. Od Amsterodamské smlouvy obsahuje smluvní rámec formuli, která říká, že každý evropský stát respektující zásady uvedené v (tehdejším) čl. 6, kam spadá i právní stát, může požádat o členství v Unii. V tomto kontextu platí, že pokud by se některé ze stávajících členských států zásadně odchýlily od dodržování těchto zásad, což se fakticky již děje v případě Polska a Maďarska dle existujících rozhodnutí ESD, bude to mít negativní vliv na kondicionalitu v rámci přístupové politiky a transformační kapacitu EU: Unie může stěží věrohodně požadovat od nečlenských států dodržování principů, které nedodržují její členové. Oslabení transformační kapacity EU ve vztahu k uchazečům v důsledku úpadku právního státu ve členských státech proto oslabuje kondicionalitu EU, unijní pobídky pro vykonávání potřebných reforem v kandidátských zemích a také obecně schopnost demokratizace nejbližšího sousedství.

Politika dvojích standardů tak ohrožuje jak koherenci EU, kdy jsou opakované prohřešky ze strany některých států stále silněji tematizovány v rámci domácího politického boje v jiných zemích, jejichž vlády si proto nemohou dovolit dění např. v Polsku či Maďarsku nadále ignorovat, tak perspektivu rozšíření: unijní perspektiva států východní Evropy a západního Balkánu je totiž mnohými poměřována otázkou, zda zde nehrozí přijetí dalších potenciálně problémových zemí. To na jedné straně může legitimizovat blokování či oddalování procesu rozšíření právě s taktickým či autentickým poukázáním na nedokonalý stav právního státu v kandidátských zemích. Na straně druhé je ale třeba zmínit, že před oslabováním významu posilování právního státu při přístupových jednáních varují i kritické hlasy občanské společnosti či akademické sféry z kandidátských zemí, včetně Ukrajiny. Ty se, v nečekané shodě s převážně západoevropskými skeptiky, obávají, aby místní vládnoucí elity neztratily v případě předčasného přijetí další zájem zásady demokratického právního státu uplatňovat či prohlubovat.

Mnoho unijních politik vychází z předpokladu, že národní soudy jsou nezávislé. Stejně tak čerpání finančních prostředků z unijního rozpočtu předpokládá, že veřejné správy v členských zemích nejsou ovlivněny korupcí. Jelikož během přístupového procesu dochází k užší spolupráci mezi kandidátskými zeměmi a EU, je důraz na efektivní fungování právního státu na obou stranách zásadní.

V souladu s novou metodologií Komise pro politiku rozšíření představenou v roce 2020 se v poslední době objevují různé návrhy pro tzv. postupné či fázované členství, které je vlastně na principu diferencované integrace postavené. I v kontextu těchto návrhů a nové metodologie pro rozšíření je zásada právního státu a jeho nedělitelnosti klíčová. Nedostatečné dodržování, nedostatečné reformy směrem k zajištění či dokonce odklon od jejího dodržování má vést k odebrání výhod plynoucích z postupného členství, a naopak viditelný pokrok v této oblasti má být spojen s odměnami a postupem v rámci fázované integrace do unijních politik. Komise zatím nicméně nebyla příliš ochotná odebírat dosažené výhody v kontextu zhoršující se situace na poli právního státu a fungování demokratických institucí.

Jednou z důležitých dnešních otázek týkajících se politiky rozšíření tak je vztah mezi tlakem na rychlé rozšíření EU a zajištěním dodržování základních hodnot Unie jak uvnitř EU, tak v kandidátských zemích. Jak konstatovala např. francouzsko-německá „Skupina dvanácti“, vnější intervence třetích zemí hybridními prostředky se snaží o oslabování demokratických institucí a právního státu a šíření korupce. Zajištění efektivního prosazování a udržení základních hodnot Unie v kandidátských zemí by tedy mělo být jednou z klíčových priorit přístupového procesu i z geopolitického hlediska. Současná geopolitická situace volá po tom, aby unijní mechanismy pro prosazování základních hodnot byly posíleny, a to, protože slouží jako jeden z nástrojů resilience kandidátských zemí vůči interferenci (hybridních režimů) třetích zemí. O to důležitější je z unijního pohledu nedovolit politiku dvojích standardů.

VÝHLED A SCÉNÁŘE PRO ČESKOU ZAHRANIČNÍ POLITIKU

Z pohledu české zahraniční a evropské politiky přináší současná debata o právním státu několik výzev. Mezi výzvy obecného charakteru patří riziko, že bude ruská agrese proti Ukrajině sloužit jako záminka k odložení vnitřních diskusí o právním státu a poskytne dodatečné důvody k nečinnosti vůči vládám členských států, které mají v této oblasti problémy. To platí tím spíše, pokud tyto země budou patřit mezi nejvíce aktivní v oblasti pomoci Ukrajině. Určitý náznak udělala v tomto ohledu předsedkyně Evropské komise Ursula von der Leyen, když v rozporu s názory odpovědných členů Komise Didiera Rienderse a Věry Jourové, ad hoc a proti principu kolegiality, v Komisi rozhodla o uvolňování finančních prostředků z Nástroje pro oživení a odolnost pro Polsko. A to bez ohledu na to, že Polsko neprovedlo dostatečné reformy soudnictví, jež byly v rámci řízení pro neplnění povinností požadovány. To bylo obecně interpretováno jako odměna za polský přístup k Ukrajině.

Výzvou s přímým vztahem k rozšíření EU je neumožnit vytváření evidentních a významných dvojích standardů mezi zájemci o členství. Je třeba zajistit, aby v rámci politiky rozšiřování neměly kandidátské země východního křídla (asociační trio) jiné podmínky stran základních hodnot Unie a právního státu, než byly a jsou požadovány po zemích západního Balkánu. Byť má každá kandidátská země specifickou domácí situaci a přístupový proces a požadavku Unie to do jisté míry reflektují, obecný rámec by měl zůstávat pro všechny kandidátské země stejný, chce-li si EU zachovat svou důvěryhodnost. Pokud by došlo k aplikaci mírnějších požadavků pro země asociačního tria, bylo by to v rozporu s dlouhodobou politikou vůči zemím západního Balkánu. To by nevyhnutelně vedlo k prohloubení frustrace s přístupovým procesem v těchto zemích, a tedy zřejmě i k úpadku vlivu EU, ne-li pak přímo k zhoršení vládnutí ve vztahu k právnímu státu či třeba korupci. Jinak řečeno, chce-li si EU zachovat svůj vliv (a bránit tak třeba vlivu ruskému, ve shodě s geopolitickým argumentem pro rozšíření), je třeba, aby byla chápána jako férový a konzistentní partner. V kontextu rozšíření je dále důležité vzít v potaz zkušenost s rozšířením EU o Bulharsko a Rumunsko, které se z pohledu souladu se základními hodnotami EU může jevit jako předčasné. Obě země byly ještě v roce 2023, tedy 16 let po vstupu do EU, subjektem Mechanismu pro spolupráci a ověřování (CVM) v některých otázkách týkajících se právního státu a základních hodnot Unie. Tato zkušenost ukazuje, že nezajištění dostatečného pokroku před přistoupením může vést k tomu, že tohoto souladu nebude dosaženo ani dlouhou dobu po přistoupení, jelikož unijní kondicionalita a také politická vůle toho dosáhnout je již značně oslabená. Byť tedy předvstupní kondicionalita neznamená, že nemůže dojít k odklonu od dodržování základních hodnot po vstupu do Unie, je výrazně silnějším mechanismem pro zajištění souladu se základními hodnotami Unie. Nedosažení dostatečného souladu s těmito hodnotami během přístupového procesu může tedy také znamenat jednodušší odchýlení se od dodržovaní společných hodnot po vstupu do EU. Z toho vyplývá, že Unie by měla co nejvíce využít svojí předvstupní kondicionalitu. Neměla byt mít laxní přístup k nedodržování společných hodnot členskými státy, neboť to opět vysílá negativní signál kandidátským zemím a oslabuje předvstupní kondicionalitu.

Další výzvou je pak zajistit, aby Unie měla jasné požadavky v oblasti právního státu vůči zájemcům o členství a vlády kandidátských zemí aby věděly, co se od nich očekává. EU, a především Komise jakožto odpovědná instituce, bohužel již nějakou dobu vůči kandidátským zemích razí strategii pohyblivého cíle. Existence jednoznačných a koherentních požadavků stran zásady právního státu by vedla k efektivnějšímu provádění požadovaných reforem a usnadnila vstup občasné společnosti do tohoto procesu. Unie by proto měla upustit od strategie pohyblivého cíle a místo toho formulovat konkrétní kritéria, která by brala v potaz specifickou národní situace. K tomu však musí lépe porozumět národním specifikům a historii formování právního státu v konkrétních zemích. Komise by skrze změnu strategie měla také usilovat o jasnější formulaci benchmarků týkajících se právního státu, což je do jisté míry součástí nové metodologie Komise pro politiku rozšíření z roku 2020, a je třeba, aby existovala dostatečná politická vůle a expertiza pro jejich formulaci.

Pro EU se zde také otevírají možnosti, jak více zapojit kandidátské země během přístupového procesu do unijní debaty ohledně právního státu. Stojí za zvážení zahrnutí kandidátských zemí do unijních nástrojů a mechanismů pro monitoring/benchmarking právního státu a základních hodnot Unie. Fungování těchto mechanismů je zatím vyhrazeno pro členské státy a unijní instituce by se měly snažit jejich působnost rozšířit i na kandidátské země. Nabízí se možnost zahrnutí kandidátských zemí především do mechanismů, jako jsou Výroční zpráva Komise o právním státu či Srovnávací přehled EU o soudnictví (EU Justice Scoreboard), popř. také do podobných pravidelných mechanismů, které by vznikly v budoucnosti. Podobný cíl vytyčila v letošním projevu o stavu Unie předsedkyně Komise Von der Leyenová. Zapojení kandidátských zemí by umožnilo rigoróznější a objektivnější hodnocení stavu v těchto zemích, a to nejen ve srovnání s členskými zeměmi EU, ale i pro srovnání těchto zemí navzájem, a tím posílilo unijní porozumění národním specifikům a jejich komparativnímu stavu vůči zbytku EU a kandidátským zemím.

DOPORUČENÍ

→ Pečlivě sledovat debaty o právním státu v rámci EU v jeho externí i interní dimenzi a formulovat konstruktivní českou pozici. Otázka právního debatu je pro instituce EU i řadu zejména severo- a západoevropských členských států naprosto klíčová. Je málo pravděpodobné, že by došlo k prosazení dalšího rozšíření – na kterém má Česko velký zájem – bez posunu i v otázce právního státu, a to v její externí, ale i interní dimenzi.

→ Využít dobrého jména na Ukrajině a v Moldavsku k zajištění přístupu místní občanské společnosti do unijních debat. Lokální hlasy jsou často kritické vůči snižování standardů EU v právním státu, protože se obávají o osud dalších reforem. Česko by mohlo své pozice formulovat právě v dialogu s ukrajinskou občanskou společností, dodat jim tak větší legitimitu a následně je prosazovat v rámci EU.

→ Vyhnout se dvojím standardům ve vztahu k zájemcům o členství v EU. Žádoucí pokrok v podobě urychlení vstupu některých zemí (např. Ukrajiny a Moldavska) by se mohl nevyplatit ve středně- a dlouhodobém horizontu, a to kvůli očekávanému nárůstu frustrace a oslabení pozice EU v očích jiných kandidátů (např. na západním Balkáně).

→ Podpořit prosazení jasných a explicitních standardů v otázce právního státu pro zájemce o vstup do EU, namísto strategie pohyblivého cíle. To by přispělo jak k větší transparentnosti a férovosti ve vztahu ke kandidátským zemím, tak ke zmenšení prostoru pro účelové zneužívání otázky právního státu pro blokování rozšiřovacího procesu.

→ Podporovat zapojení kandidátských zemí do monitorovacích a benchmarkových mechanismů týkajících se právního státu, jako jsou Výroční zpráva Komise o právním státu či Srovnávací přehled EU o soudnictví.