Příležitosti pro experty a expertní vědění v komunikaci

V zájmu odstranění těchto nesouladů do budoucna tento policy paper navrhuje tři obecná opatření. Prvním je posílit komunikační odbory státních institucí a více integrovat komunikační rovinu do procesu tvorby politik a rozhodnutí. Druhým je budování dlouhodobé spolupráce mezi komunikačními odbory a pro ně relevantními experty, která umožní budování vzájemné důvěry a porozumění potřeb v rámci stabilního
rámce. Třetím je využívat ke komunikaci expertních informací transparentně vybrané experty reprezentující odborný konsenzus.

ÚVOD

Dezinterpretace, dezinformace a tzv. fake news patří mezi nejdiskutovanější otázky současnosti, spolu s otázkou (strategické) komunikace státu a jeho institucí jako nástroje jak zmiňovaným problémům čelit. Obdobně především referendum o brexitu a pandemie přinesly do veřejného prostoru diskusi o úpadku důvěry v experty a tradičně respektované zdroje vědění. Často jsou tyto otázky řešeny v obecné rovině se zaměřením na jejich dopad na politiku a společnost jako celek. Méně diskutované je propojení těchto fenoménů s konkrétními veřejnými politikami a každodenní komunikací s médii a veřejností.

Poslední dva roky nám přitom nabízejí ideální příležitost pro reflexi vztahu mezi dezinformacemi, komunikací a expertizou v podobě (stále probíhající) pandemie COVID-19. Zkušenost s pandemií je zajímavým materiálem k reflexi vazby komunikace, dezinformací
a expertizy a expertního vědění. Česká státní správa se opakovaně ocitala v pozici autority komunikující (zdravotní) expertní vědění. To představovalo velkou výzvu, zvláště v situaci, kdy o tyto informace byl extrémní zájem médií a veřejnosti, bez přehánění na jejich sdělení
a vstřebání posluchači závisely lidské životy a zároveň se stav odborného poznání rychle vyvíjel a často obsahoval významný prvek nejistoty.

Současně s tím se státní správa opakovaně stala terčem kritiky pro nedostatečné využívání dostupné expertní základny ať už obecně pro formulaci politik a opatření, tak i konkrétně v oblasti komunikace, např. právě při čelení dezinformacím. Během pandemie státní správa postoupila při řešení alespoň dílčích částí problému, mj. dokončením a schválením Strategie České republiky pro čelení hybridnímu působení a z ní vycházejícího akčního plánu, který zahrnuje i systém strategické komunikace, jehož budování aktuálně probíhá. Nové vláda pak představuje příležitost posunout se při řešení komunikačních problémů státu komunikací obecně a komunikací expertního vědění konkrétně. Nejen že výměna vlády představuje příležitost pro nový začátek budování důvěry a nastavení fungován role a komunikace, ale řada ministrů přicházejícího kabinet zároveň akcentuje význam komunikace, což dává naději na politickou podporu potřebných změn. Je tak namístě reflektovat vzájemný vztah dezinformací, komunikace a expertního vědění a využít zkušeností posledních tří let a příležitosti, jež představuje obecná shoda na nedostatečnosti dřívější komunikace, ke změnám v nastavení vztahu komunikace státu a veřejné expertizy.

Tato příležitost přitom přichází ve vhodné době. Stát aktuálně čelí plejádě komunikačních výzev, od ruské války proti Ukrajině a z ní vyplývajících témat, jako je migrace nebo inflace, přes probíhající předsednictví v Radě EU až po hrozbu nové vlny pandemie. Tento policy paper proto na základě diskusí jak se zástupci státní správy, tak i s experty předkládá tři oblasti doporučení pro nové nastavení komunikace ve vztahu k expertize, přičemž každé z doporučení se vztahuje ke konkrétnímu problému komunikace z posledních let, který by bylo záhodno odstranit.

KOMUNIKACE JAKO SOUČÁST TVORBY POLITIK

První z doporučení, spočívající v nutnosti zohlednění komunikace v procesu formulace politik, na první pohled s rolí expertizy a expertů nesouvisí. V mnoha ohledech je ale ve skutečnosti předpokladem pro implementaci doporučení ostatních. Vzhledem k přirozené nutnosti specializace různých částí instituce je komunikace často vnímána jako krok, který pouze následuje poté, co je dané rozhodnutí učiněno nebo politika formulována. Tvůrci politik pak často vnímají jejich komunikaci jako úkol výhradně pro tiskový odbor a mnohdy tak neexistuje dostatečné spolupráce mezi komunikátory a vnitřními experty státní správy stejně jako ministry formulujícími politiky a činícími rozhodnutí. To se může často ukázat jako zásadní problém.

Signál, který vysílá rozhodnutí, musí být uvažován už v momentě tvorby určité politiky
a zároveň musí už v té chvíli být zvažováno, jak bude dále komunikace politiky nebo rozhodnutí pokračovat. Například ve chvíli, kdy se do logicky nastaveného souboru opatření v rámci rozhodovacího procesu dostala řada (ne nutně logických) výjimek, stala se pozice komunikátorů vysvětlujících opatření výrazně obtížnější, zvláště pokud neznali důvody, proč byly tyto výjimky přijaty. Důvěryhodnost opatření pak nevyhnutelně trpí a s ním i efekt opatření na veřejnost. Nakonec, jak často padá v debatách o strategické komunikaci, akce hovoří silněji než slova. Slova pak mají omezenou moc zvrátit signál, který vysílá samotné rozhodnutí.

Pandemie ukázala limity systému, kdy je rozhodnutí přijato při jednání kabinetu a vzápětí je o něm veřejnost informována přímo z úst ministra, aniž by komunikační odbory měly možnost komunikaci připravit a koordinovat. Mezi hlavní problémy s výsledky tohoto postupu patřilo nepřesné sdělení informací, jež následně muselo být opakovaně korigováno, což působilo zmatek a v dlouhodobém horizontu podrývalo důvěru občanů v komunikaci. Zároveň pandemie ukázala význam komunikace ze strany ministrů nebo expertů ministerstev, kteří přitom někdy postrádali potřebné komunikační dovednosti. Jakkoliv mohou nastat situace, kdy na přípravu komunikace nebude čas, existence strukturované spolupráce může i v takové situaci hrát pozitivní roli.

Jednou z cest pro odstranění tohoto problému, zvláště v případech, kdy je třeba komunikovat rozhodnutí rychle, jako v případě krize, je zapojení zástupců tiskových odborů (komunikátorů) byť jen jako pozorovatelů. To tiskovým mluvčím umožnuje alespoň průběžně připravovat komunikaci výsledků jednání. Zároveň to také umožnuje komunikátorům být důkladněji seznámeni s předmětnou problematikou, což zkvalitňuje a zjednodušuje komunikaci, protože komunikátoři při odpovídání na otázky novinářů nejsou nuceni kvůli některým věcem kontaktovat předmětné experty ministerstva. Obecně pak dlouhodobě úzce nastavená spolupráce tiskového odboru se zbytkem ministerstva je zásadním předpokladem pro funkční komunikaci, ať už z pohledu operativního předávání zásadních informací a podkladů tiskovým odborům, tak i pro jejich možnost promítat komunikační rovinu do přijímaných politik a rozhodnutí.

Předpokladem pro otevření možností komunikačních odborů tato, stejně jako i další, opatření implementovat je jejich posílení, nebo minimálně zajištění cest pro jejich posílení v krizových situacích. Byť je tendence státní správy snažit se o úspory a efektivitu pochopitelná i žádoucí, „racionalizované“ kapacity se neprojevují jen v krizi. Často jdou na úkor dlouhodobějších a koncepčních úkolů ve prospěch každodenní operativy. Dlouhodobá spolupráce s experty pak často bude patřit přesně k těm aktivitám, na které v paradigmatu efektivity často nezbývají kapacity.

Pokud první doporučení mířilo primárně dovnitř státní správy, pak druhé je zaměřeno stejnou měrou jak na státní správu, tak i na experty. Z komunikační zkušenosti s pandemií je možné jako jednu možnou roli expertů a jejich spolupráce se státem identifikovat analytickou podporu komunikačních odborů. Komunikace musí mít možnost vycházet z aktuálních dat, a to nejen o tom, co je aktuální obsah médií, nebo i obsah sociálních sítí, ale z toho, co si lidé reálně myslí, jaké jsou jejich postoje a motivace. Řada expertů mimo státní správu pak má potenciál ke komunikaci přispět formou sběru a analýzy. I nad rámec sociologických podkladů o náladách a postojích veřejnosti by ale komunikace mohla těžit z expertizy např. psychologů (zvláště v krizové situaci) nebo také expertů na komunikaci a PR.

Byť byla státní správa za nedostatek této spolupráce s experty médii během pandemie často kritizována, je třeba reflektovat bariéry, které pro tuto spolupráci existují, a to jak na straně státní správy, tak i expertů. Ty jsou mnohdy obecného charakteru kvůli interakci nezávislých expertů a státní správy, nicméně níže jsou diskutovány specificky v kontextu komunikace. Na straně státní správy již byl klíčový limit reflektován výše – spolupráce s experty a implementace jejich doporučení, zvláště v krizové situaci, předpokládá personální kapacitu, která často chybí. Ostatně chybějící personální kapacita může být vnímána i jako příčina potřeby externí expertní podpory. Zároveň existuje ze strany státní správy potřeba důvěry v experta.

Ta se nevztahuje pouze na důvěryhodnost jeho doporučení, ale také na důvěru v profesionální a důvěrný charakter spolupráce. Pokud by např. expert následně medializoval svá doporučení s kritikou jejich nedostatečné implementace, což komunikační odbor následně musí veřejnosti a médiím vysvětlovat, je zřejmé, že existují pochyby, zda ve spolupráce ve výsledku státní správě s komunikací pomohla, nebo ji spíše ztížila. S tím úzce souvisí i politická rovina, kdy může být pro státní správu obtížné obhájit spolupráci s experty, kteří např. veřejně kritizovali ministra daného resortu. Stejně tak je na straně státní správy potřeba značné operativnosti experta a potřeba rychlých výsledků, jež je v silném rozporu především s akademickou praxí dlouhodobé soustavné práce na výzkumu. V kontrastu k operativnosti často stojí potřeba formálního a právního ukotvení spolupráce na straně státní správy. Je také důležité, aby byla doporučení a podklady expertů formulována se znalostí fungování státu a státní správy a byla tak v praxi implementovatelná.

V kontextu tohoto dlouhého seznamu bariér pro spolupráci, stejně jako z pandemické zkušenosti, vychází jako nevýznamnější doporučení pro budoucnost potřeba dlouhodobé spolupráce mezi komunikačními odbory a potenciálně relevantními experty. Dlouhodobá spolupráce dává čas pro budování vzájemné důvěry a vzájemné pochopení možností expertů ze strany státní správy a potřeb státní správy na straně expertů. To je přitom klíčové pro prevenci vzniku frustrace ze vzájemné spolupráce, ať už na straně státní správy, dostávající pozdní nebo v praxi neužitečná doporučení a podklady, tak i na straně expertů, kteří mohou mít pocit, že jejich práce není implementována a jejich práce je tak zbytečná. Dlouhodobá spolupráce zároveň dává potenciál pro formální nastavení a právní ukotvení vzájemného vztahu. Tato spolupráce přitom nemusí být za běžných podmínek zvlášť úzká nebo častá, byť intenzita průběžné spolupráce bude výrazně determinovat míru vybudované důvěry a porozumění.

Pokud se druhé z doporučení zaměřovalo na spolupráci státní správy s externími experty v poradní nebo podpůrné roli ke komunikačním odborům, pak poslední doporučení cílí na možnou roli expertů jako mluvčích, nasazujících svoji expertní autoritu v podpoře komunikace daného problému. Probíhající pandemie odhalila v této oblasti výrazný potenciál. Postavila stát do role komunikátora informujícího veřejnost o poznatcích považovaných v běžné době za doménu (zdravotní) expertizy. Ukázalo se přitom, že expertiza daného mluvčího v oblasti, o které hovoří, může mít výrazný pozitivní dopad na důvěryhodnost a přijetí podávaných informací ze strany médií i veřejnosti.

Zároveň je u expertů větší šance na předání přesných informací. V neposlední řadě pak může komunikace ze strany expertů (ať už z řad státní správy nebo externích) pomoci depolitizaci zvolených oblastí komunikace a problémů. Byť nelze rozporovat, že ministr zůstává svrchovanou hlavou ministerstva, pro komunikaci některých klíčových problémů, jako byla např. doporučení zdravotního charakteru během pandemie, může být depolitizace zásadní. Nejde přitom jen o vnímání komunikace ze strany politických oponentů současné vlády. Z pohledu novinářů politizace tématu vzbuzuje potřebu politického vyvážení sdělení v jeho mediálním pokrytí, což odvádí pozornost od předané informace a tříští pozornost veřejnosti.

Zároveň ale pandemie také ukázala na možné limity expertů jako mluvčích státu. Některé konkrétní limity a problémy stojí za rozvedení, vzhledem k tomu, že z nich přímo vyplývají konkrétní doporučení. Prvním a vcelku zřejmý limit expertů může být jejich omezená zkušenost s komunikací s veřejností a médii. Je proto zásadní, aby byla státní správa schopná identifikovat expertní mluvčí (uvnitř či vně státní správy), kteří buď jsou schopni srozumitelné komunikace, nebo jsou minimálně ochotni si nechat poradit od komunikačních odborů.

Další problém je potřeba komunikace nikoliv pouze pohledu jednoho experta, ale širšího expertního konsenzu. Navzdory populární představě panuje v expertních komunitách v řadě otázek značná míra neshody. Pro využití expertů jako mluvčích je pak důležité, aby vybraný expert nereprezentoval jeden z mála disentních odborných hlasů v dané otázce a aby byl schopen oddělit vlastní názor od širšího vědeckého konsenzu. Pokud vybraný expertní mluvčí podává čistě svůj pohled, bez opory v širší odborné komunitě, bude pravděpodobnější, že se v médiích objeví „alternativní“ experti nesouhlasící se stanoviskem komunikujícího experta. Zároveň je pro důvěryhodnost experta zásadní transparence procesu, jakým došlo k jeho výběru a ke vzniku odborného konsenzu, který sděluje.

V otázce konsenzu pak je třeba zdůraznit, že využití experta nebo expertů jako komunikátorů dané problematiky zároveň státu výrazně svazuje ruce. Pokud je politika nebo rozhodnutí státu v rozporu s expertním konsenzem, který má daný expert veřejnosti komunikovat, pak to negativně dopadne jak na komunikaci státu, tak i na důvěryhodnost a zájem médií o daného experta. V této oblasti lze formulovat dvě doporučení. Prvním je v případě externího experta jeho sladění s interními experty. Nelze zapomínat,
že ministerstva zpravidla disponují vlastními experty na předmětné komunikované problematiky. Potenciálně fatálnímu rozkolu mezi praktickými kroky a odborným konsenzem se tak dá předcházet spoluprací vnitřních a vnějších expertů.

Druhým doporučením je pak, v případě že se politické rozhodnutí odchýlí nebo ocitne v rozporu s odborným konsenzem, veřejně vysvětlit příčiny tohoto rozdílu. Nakonec je třeba zdůraznit, že pokud má (zvláště externí) expert vložit svoji autoritu a důvěryhodnost do komunikace dané problematiky ve prospěch státu, je zásadní, aby se z něj následně nestal obětní beránek. Pokud se něco takového stane, pochopitelně to vede k drastickému snížení ochoty expertů riskovat svoji odbornou i veřejnou pověst ve prospěch státu.

ZÁVĚR

Vnější expertiza by mohla hrát pozitivní roli v řadě aspektů fungování státu, pokud by se povedlo najít cesty jak ji vhodně integrovat tak, aby vztah mezi státní správou a experty byl pozitivní a produktivní z pohledu obou stran. Společný výzkumný projekt Ústavu mezinárodních vztahů, agentury McCann-Erickson a Fakulty sociálních věd Univerzity Karlovy, v jehož rámci tento paper vznikl, se pokusí nabídnout takovéto cesty. Tento policy paper se zaměřil úžeji na možnosti a limity vztahu mezi experty a vnější komunikací státní správy, které byly identifikovány na základě diskusí s experty i zástupci státní správy reflektujícími zkušenost s komunikací během pandemie COVID-19.

Je zřejmé, že existuje řada překážek pro vzájemnou spolupráci mezi experty a státní správou, z nichž některé vyplývají z přirozených rozdílů v pracovních postupech, prioritách a časových rámcích mezi experty a zástupci státní správy. Navzdory tomu lze identifikovat několik základních doporučení, které by přispěly k užší spolupráci mezi experty a komunikačními odbory ministerstev.

HLAVNÍ DOPORUČENÍ

→  Komunikační rovina politik a rozhodnutí musí být integrální součástí jejich tvorby, jak z pohledu signálu, které vysílají veřejnosti, tak i respektování potřeb jejich následné komunikace veřejnosti.
→  Zlepšení komunikace a využití expertů a expertizy pro její posílení předpokládá navýšení personálních kapacit komunikačních odborů ve státní správě.
→  Pro využití expertní podpory pro komunikaci je zásadní dlouhodobá spolupráce, budující vzájemnou důvěru a porozumění možností a potřeb na obou stranách.
→  Experti mohou být vhodnými komunikátory konkrétních problematik za předpokladu, že expert sděluje širší odborný konsenzus a státní rozhodnutí a politiky se neocitnou v rozporu s tímto konsenzem.

Vojtěch Bahenský je přidruženým výzkumníkem Ústavu mezinárodních vztahů

Tento policy paper je výstupem projektu TL05000626 „Odborná komunikace jako nástroj posilování společenské odolnosti v postfaktické době“, podpořeného Technologickou agenturou ČR. Nositelem projektu je Ústav mezinárodních vztahů, v. v. i.