Předsednické trio Francie, České republiky a Švédska: ČR musí ukázat, že je důvěryhodný partner

Institut skupinového předsednictví formalizovala Lisabonská smlouva, která vstoupila v platnost v roce 2009. Prohlášení k článku 16 odst. 9 Smlouvy o Evropské unii praví, že „předsednictví Rady s výjimkou složení pro zahraniční záležitosti vykonávají předem určené skupiny tří členských států s ohledem na jejich rozmanitost a zeměpisnou rovnováhu v Unii“. Zatímco daný stát vykonává svůj šestiměsíční předsednický mandát, ostatní členové skupiny mu mají být „nápomocni ve všech jeho funkcích na základě společného programu“. Zároveň podle smlouvy platí, že „členové skupiny mohou mezi sebou dohodnout jinou úpravu“. V praxi byl systém osmnáctiměsíčních předsednictví zaveden již v roce 2007 jako jeden z nekontroverzních návrhů obsažených už v návrhu Smlouvy o ústavě pro Evropu. 

Smysl předsednického tria

Možnost členských států otisknout během šesti měsíců do unijní politiky své priority je s ohledem na spíše manažerskou roli postlisabonského předsednictví omezená. Jak program jednotlivých předsednictví, tak program „týmový“, musí korespondovat s klíčovými unijními agendami, jejichž řešení se v Radě očekává. Ultimátním cílem osmnáctiměsíčního předsednictví je posílit kontinuitu činnosti Rady, resp. kompenzovat fakt, že střídání předsednických států v jejím čele každého půl roku s sebou nese riziko fragmentace rozhodovacích procesů. Zároveň je nicméně zřejmé, že různé státy i přes její formální vymezení pojímají své předsednické role s různou mírou ambicí – zatímco některé státy se snaží výhradně zajistit co nejhladší fungování Rady a soustředí se na facilitaci dosahování kompromisů ve sporných tématech, jiné ke své předsednické roli přistupují s cílem působit jako lídr i ve smyslu prosazení svých politických priorit. Nutnost koordinovat se s dalšími dvěma partnery představuje pro naplnění takových ambic další potenciálně limitující faktor. Pokud se nicméně danému aktérovi podaří prosadit se v rámci vyjednávání v triu, může svůj vliv rozšířit i nad rámec „svého“ půl roku. 

Členské státy předsednického tria dohromady tvoří společný program působení Rady EU v příslušných osmnácti měsících, pro Českou republiku, Francii a Švédsko to znamená rok 2022 až do června 2023. Neopomenutelnou roli v procesu tvorby programu hraje Generální sekretariát Rady. Prozatím probíhají vyjednávání o sektorových agendách mezi jednotlivými ministerstvy, v horizontu týdnů by pak mělo dojít k jednání na úrovni představitelů/ministrů pro záležitosti Evropské unie. To bude v aktuálních podmínkách probíhající pandemie covid-19 přirozeně ztíženo limitovanou možností osobních setkání. V průběhu března by pak pod vedením Generálního sekretariátu Rady měla začít práce na přípravě oficiálního programu. Dle zavedené praxe za účelem navázání užší a intenzivnější spolupráce a posílení kontinuity obvykle státy tria vysílají své experty do partnerských zemí. I navzdory ztíženým podmínkám nyní toto sdílení v jisté míře probíhá i v rámci našeho předsednického tria. 

Priority Francie, České republiky a Švédska

Trio s českou účastí bylo teprve druhým v daném formátu – následovalo po osmnáctiměsíčním předsednictví Německa, Portugalska a Slovinska. Úroveň koordinace mezi Českou republikou, Francií a Švédskem byla obecně spíše nízká. Formulace programu pro období 2008–2009 začala v roce 2007 a velká role v ní byla ponechána Generálnímu sekretariátu Rady. Mezi členy předsednické trojice byla zjevná asymetrie, z níž jednoznačně jako dominantní vycházela Francie. Ta pod vedením prezidenta Nicolase Sarkozyho vystupovala jménem Unie značně asertivně i poté, co po šesti měsících svého předsednictví předala roli České republice, což se stalo příčinou příležitostného napětí, jakkoli na osobní rovině vzájemné vztahy mezi Sarkozym a českým premiérem Mirkem Topolánkem fungovaly dobře. Dlužno dodat, že ke kontroverzím docházelo zejména v oblasti vnějších vztahů Unie, v níž během daného období bylo třeba reagovat na řadu nečekaných situací, jako rusko-ukrajinská plynová krize nebo eskalace napětí na Blízkém východě, a byla to právě příležitost hovořit jménem Unie navenek, které se tehdejší francouzský prezident iniciativně zhostil. Ani teď nelze očekávat, že by aktuální ambice Francie sehrávat klíčovou roli ve směřování Unie byly nižší. 

V osmnácti měsících mezi lednem 2022 a červnem 2023 všechny tři státy čeká politicky potenciálně komplikované a nestabilní období. Navíc ve Francii proběhnou v dubnu a květnu 2022 prezidentské volby. Vzhledem k aktuálním voličským preferencím lze předpokládat, že první měsíce francouzského předsednictví budou, přinejmenším na politické úrovni, ovlivněny pravděpodobně ostrou předvolební kampaní, ale vyloučit nelze ani možnost převzetí prezidentského úřadu osobností s diametrálně odlišnými postoji k evropské integraci. Švédsko čekají parlamentní volby v září 2022 a formování vlády může snadno zasáhnout do počátku švédského předsednictví. Politicky nejstabilnější situace tak v průběhu jejího předsednictví potenciálně čeká Českou republiku, ačkoli ani to není vzhledem k charakteru české politické scény zaručeno. 

Velkou část výzev, kterým Evropská unie bude v následujících letech čelit, známe již dnes – oblast zdraví, klimatických politik, digitalizace, demokracie, bezpečnosti a samozřejmě hospodářská obnova po pandemii. Francie své nadcházející předsednictví s ohledem na tyto výzvy rámuje mottem „oživení, síla, sounáležitost“ a chce se soustředit na agendu spojenou s regulací digitálního sektoru, klimatickými a sociálními tématy. Paříž své ambice ohledně úspěšného předsednictví promítá do Konference o budoucnosti Evropy. Česká republika se během předsednictví hodlá kromě tradičního rozvoje vnitřního trhu soustředit i na digitalizaci, rozvoj moderních technologií, udržitelnost a sociální soudržnost a zajištění bezpečnosti EU. Priority Švédska se v souladu s obecnými principy evropské politiky země od uvedených oblastí zásadně neodchýlí. 

Doporučení pro Českou republiku

Cílem České republiky by mělo být v první řadě hladké zvládnutí organizační a manažerské role předsednictví. Jakkoli málo ambiciózně to může znít, představuje šestiměsíční mandát pro Českou republiku, která je pro své unijní partnery často nepříliš čitelná, příležitost prezentovat se jako spolehlivý, konstruktivní a schopný aktér. Takto by měla vystupovat i ve společných jednáních s Francií a Švédskem – tedy klást důraz na společné agendy a spolupráci při jejich posouvání dopředu. Jako „střední člen“ tria má Česká republika jedinečnou pozici k zajištění kontinuity v klíčových projednávaných oblastech. Zároveň by se Česko mělo být schopné v jednáních s Francií a Švédskem adekvátně prosadit a být aktivní a asertivní při práci na společném programu, tj. nepodléhat dominanci zejména Francie. Největší hrozbu pro Českou republiku v kontextu spolupráce předsednického tria nepředstavuje nebezpečí zastínění ostatními dvěma státy, nýbrž – jak to ostatně platí pro nadcházející předsednictví obecně – nedostatečný význam, který je tématu přikládán, a z něj vyplývající omezená schopnost jej využít

Úzká spolupráce ve formátu předsednického tria přináší členským státům příležitost k rozvoji bilaterálních vztahů a identifikaci potenciálu pro spolupráci na unijní rovině i nad rámec předsednictví, a to jak v rovině společných priorit a zájmových průniků, tak praktické spolupráce a navazování kontaktů mezi úřednickými aparáty jednotlivých zemí. Tato příležitost bohužel zůstala v letech 2008–2009 spíše nevyužita. Česká republika by se jí nicméně při nadcházejícím předsednictví měla chopit.

O autorovi: Pavlína Janebová je analytičkou AMO se zaměřením na českou zahraniční politiku