Kyrgyzstán: Kolaps oligarchického parlamentarismu a národně-populistický projekt transformace politického režimu

V květnu byla v referendu schválena nová ústava. Byla zahájena transformace politického režimu, avšak jeho výslednou podobu z dosud neostrých kontur vyčíst nelze. Nový režim každopádně uzavírá desetiletý pokus o ustavení systému s ústavně omezeným prezidentem a silnější rolí parlamentu, čímž se země vymykala regionálnímu standardu. 

Outsider středoasijského politického normálu

Postsovětská Střední Asie, zahrnující dnes pět samostatných států, působí z vnějšího pohledu jako oblast spojená s autoritářskými režimy a dlouholetou personalizovanou vládou někdejších komunistických pohlavárů z dob Sovětského svazu či jejich nejbližších spolupracovníků anebo příbuzných. Bližší pohled pak nabízí mnohem pestřejší realitu, jíž navíc dodává na dynamice nedávná obměna šéfů vlád ve třech tamních nedemokraciích a specifický vývoj v Kyrgyzstánu, který ze všech zemí regionu vykazuje nejvyšší míru politického pluralismu, svobody médií, aktivity občanské společnosti a demokratičnosti voleb.

To, co z vnějšího – západního – pohledu vyvolává dojem nadějné cesty k liberální demokracii, však z pohledu domácích aktérů působí jako mocenský chaos, vládní neodpovědnost, pomalé a neefektivní rozhodování a široce rozšířená korupce. Takzvanou dubnovou revoluci z roku 2010, která vedla k přijetí nové ústavy s posílenou rolí parlamentu, dnes mnozí vidí jako cestu do slepé uličky, jež zemi namísto stabilního vládnutí na základě transparentních spojenectví politických stran přinesla oligarchizaci politiky, kdy parlament funguje jako tržiště, kde se obchoduje s vlivem a veřejnými financemi. Akutní ekonomická krize, posílená navíc dopady pandemie covid-19, vyústila v závěru roku 2020 ve všeobecné znechucení obyvatel z celého vládnoucího establishmentu a parlamentního režimu jako takového. Návrat k systému se silným prezidentem se pak stal atraktivní alternativou.

Paradoxně to byly právě prezidentské mocenské excesy, které v minulosti vedly ke dvěma revolucím. V roce 2005 byl tzv. tulipánovou revolucí sesazen první prezident samostatného Kyrgyzstánu Askar Akajev. Jeho čtrnáctiletá vláda liberálně demokratické rétoriky a konstrukce národního státu odkazujícího se k dávnému hrdinovi Manasovi, jehož jezdecká socha vytlačila V. I. Lenina z hlavního náměstí Ala-Too v Biškeku, se opírala o klientelistickou síť se silným pletivem Akajevovy rodiny. Bující korupce a výběrová perzekuce opozičních představitelů postupně vedly k růstu nespokojenosti a následnému svržení vlády podle scénáře, který se později bude opakovat: po zmanipulovaných parlamentních volbách obsadil rozlícený dav tzv. Bílý dům, sídlo vlády a parlamentu v hlavním městě Biškeku.

Tulipánová revoluce vynesla do prezidentského úřadu předsedu vlády Kurmanbeka Bakijeva, který se na rozdíl od svého předchůdce opíral o silnou proprezidentskou stranu Ak-Žol (v překladu Světlá cesta) a lokální elity z kyrgyzského jihu, zejména z jeho rodné metropole Oš a sousední džalalabadské oblasti. Étos své vlády postavil na boji proti korupci a oslabování vlivu severních oligarchů, přičemž realita vládnutí byla pravým opakem. S tím, jak pod „protikorupční“ vládou korupce bujela, nabírala na intenzitě perzekuce opozičních stran a médií. Násilné potlačení protiprezidentských demonstrací eskalovalo společenské napětí. Stejně jako jeho předchůdce, i Bakijev nakonec musel úřad předčasně opustit poté, co se v roce 2010 opakovalo obsazení sídla vlády a parlamentu radikalizovaným davem. Tragickou dohrou těchto událostí bylo etnické násilí na jihu země, kdy se terčem útoků stalo tamní uzbecké obyvatelstvo. Tisíce obětí a desetitisíce uprchlíků odrážely rozklíženost autority státu a hrozbu mezinárodního konfliktu. 

Řešením krize měl být odklon od modelu s koncentrovanou exekutivní mocí v rukách prezidenta a logiky vládnutí „vítěz bere vše“. Ustavení parlamentního systému, který by naopak umožňoval sdílení vládní moci více skupinami a zajistil tak zapojení širšího spektra zájmů, mělo navíc přispět ke kontrole a vyvažování moci uvnitř vlády. Jakkoliv se nový ústavní rámec zdál být funkční, což mělo potvrzovat první pokojné předání moci mezi demokraticky zvolenými prezidenty v roce 2017, časem se projevily strukturální problémy vládnutí v Kyrgyzstánu. 

Oligarchický parlamentarismus a jeho zhroucení

Klíčovým z těchto defektů je zneužívání justice ke kriminalizaci opozičních představitelů, nejčastěji na základě obvinění z korupce. Uvěznění neunikl ani třetí prezident Kyrgyzstánu Almazbek Atambajev, jenž poté, co v roce 2016 prosadil změnu ústavy, která posílila pravomoci předsedy vlády na úkor prezidenta, zjevně plánoval své setrvání u moci z pozice premiéra. Tím se dostal do konfliktu se svým nástupcem a ve volbách roku 2017 podporovaným prezidentským kandidátem Sooronbajem Žeenbekovem, jenž neváhal svého dřívějšího spojence obětovat. Cílem diskreditace pomocí justice se stal i současný prezident Žaparov, jenž si od roku 2017 odpykával více než desetiletý trest za údajný podíl na únosu. 

Parlamentarismus nepřinesl ani efektivnější kontrolu vládní moci, ani politickou stabilitu – mezi lety 2010–2020 se vystřídalo 18 vlád, jimž předsedalo 12 různých premiérů. Volby doprovázelo obsazování míst na kandidátních listinách za úplatu a masové kupování hlasů. Korupční sítě a návrat k rodinnému až klanovému stylu vládnutí v období prezidenta Žeenbekova v kontextu ekonomické a pandemické krize podtrhlo odcizení vládnoucího establishmentu. Zmanipulované parlamentní volby z října 2020, kdy se do legislativního sboru s výjimkou jedné menší strany dostaly pouze proprezidentská uskupení, se staly rozbuškou pro další převrat. Zprvu pokojné demonstrace požadující anulaci voleb a jejich opakovaní postupně ovládli radikálové, kteří sledovali dříve úspěšný scénář – násilné obsazení Bílého domu. Z vězení byli osvobozeni bývalý prezident Atambajev a dosud méně známý Sadyr Žaparov. Zatímco Atambajev na svobodě dlouho nepobyl, Žaparova se podařilo jeho spojencům prosadit jako předsedu vlády.

Vzestup širší veřejnosti nepříliš známého Žaparova umožnila také váhavost ostatních opozičníků, zejména bývalého předsedy vlády, liberála Ömürbeka Babanova, který se držel ústavní kontinuity. Požadavek opakování voleb však byl v daném situaci nedostatečný. Ústavně-liberální hlasy přehlušily skupiny národních populistů, kteří nabízeli zásadní překopání ústavního systému. Jejich představitelem se stal právě Sadyr Žaparov, jenž záhy po svém jmenování předsedou vlády přiměl k rezignaci prezidenta Žeenbekova a stal se tak úřadující hlavou státu. Uchopení exekutivní moci využil k obsazení klíčových pozic svými stoupenci, přípravě nové ústavy a vypsání předčasných prezidentských voleb na leden 2021, s nimiž zároveň měli voliči rozhodnout o tom, zda si přejí návrat k prezidentskému systému tak, jak jej předpokládal Žaparovův návrh nové ústavy. 

Kampaň kolem lednového hlasování lze bez nadsázky označit za one-man show. Žaparov nastoloval témata, byl tím, vůči komu se ostatní kandidáti vymezovali, a dokázal přitáhnout nejvíce mediální pozornosti. Kombinace antiestablishmentové rétoriky s apelem na tradiční společenské hodnoty a instituce (čímž byl myšlen nejen prezidentský systém, ale také v nové ústavě plánovaná institucionalizace tradičního sněmu kmenových zástupců, tzv. kurultaje), vč. hodnot náboženských. V kampani rezonovalo i jeho vykreslení jako člověka, který zakusil zvůli politické moci a rány osudu. V průběhu jeho tříletého uvěznění mu totiž zemřeli rodiče, přičemž mu nebylo povoleno zúčastnit se pohřbu, a nakonec při automobilové nehodě zahynul i jeho nejstarší syn. Tímto příběhem si Žaparov dokázal získat sympatie nejchudších obyvatel zažívajících podobné strasti – byl vnímán jako jeden z nich. 

Volební účast byla sice rekordně nejnižší (necelých 40 %), avšak vítězství bylo přesvědčivé. Žaparov byl zvolen prezidentem 79 % hlasů a pro návrat k prezidentské formě vlády se vyslovilo 84 % zúčastněných. Na konci ledna se nově zvolený prezident ujal funkce a v dubnu se konalo druhé referendum, tentokrát o konečném znění nové ústavy. Poté, co ji podpořilo 85 % zúčastněných voličů (volební účast opět nedosahovala 40 %), vstoupila nová ústava v platnost v květnu 2021. 

Kupředu do minulosti?

Nový základní zákon dává prezidentovi řadu klíčových pravomocí. Krom práva jmenovat a odvolávat členy kabinetu (jmenování podléhá souhlasu parlamentu) je to také nominace soudců ústavního a nejvyššího soudu, nejvyššího státního zástupce či guvernéra centrální banky. Prezident rozhoduje o vypsání referenda bez ohledu na to, kdo je jeho iniciátorem. Hlava státu má rovněž právo legislativní iniciativy, přičemž pokud své návrhy označí za urgentní, musí se jimi parlament zabývat přednostně. Šéf exekutivy může zákony přijaté parlamentem legislativnímu sboru vrátit k opětovnému projednání, což prezidentovi umožňuje prosadit vlastní představu o podobě zákona, jelikož pro setrvání na původním znění musí hlasovat dvě třetiny všech členů parlamentu. Stejně tak odvolání prezidenta je prakticky nemožné – takový návrh musí podat alespoň polovina všech poslanců, přičemž s ním musí souhlasit nejméně dvě třetiny zákonodárného sboru. Následně se vyžaduje i souhlas nejvyššího státního zástupce a meritorní stanovisko ústavního soudu. O jeho odvolání pak rozhoduje parlament dvoutřetinovou většinou, přičemž tak musí učinit do tří měsíců od podání návrhu. 

To, že parlament bude vůči prezidentovi ve výrazně slabší pozici, předurčuje i novela volebního zákona. Ústavou byl snížen počet poslanců ze 120 na 90 a poměrný volební systém byl nahrazen smíšeným, kdy bude 36 poslanců voleno většinovým systémem v jednomandátových obvodech a zbytek sice poměrně na základě kandidátních listin stran, avšak poslanci budou zvoleni podle počtu získaných preferenčních hlasů. Výrazná personalizace poslaneckého mandátu povede k oslabení politických stran a jejich hlasovací jednotnosti. Pro prezidenta tak bude snazší získat pro své návrhy poslance, kteří byli zvoleni na kandidátních listinách formálně opozičních stran. 

Nejasná je prozatím role v ústavě nově zakotveného kurultaje. Jde o pokus začlenit vlivné rodové struktury, které se neformálně propisovaly do vládnutí minulých prezidentů. V Kyrgyzstánu se dodnes udržuje tradice příslušnosti k jednomu ze 40 zakládajících kmenů kyrgyzského národa, přičemž tato přináležitost je součástí identity každého jednotlivce. Příslušnost k rodu zavazuje, což vytváří úrodnou půdu pro rozvoj klientelistických sítí vzájemně poskytovaných výhod. Ustavení kurultaje tak může přinést transparentnější zapojení představitelů všech rodů do formální politiky, namísto jejich působení na neformální a selektivní bázi. Kurultaj má mít poradní funkci, dosud však není upraven způsob jeho obsazování ani pravidla jednání.

Parlamentní volby jsou po několika odkladech naplánovány na závěr roku 2021. Jejich výsledek a následný vztah mezi legislativou a exekutivou naznačí další směřování nově ustavovaného režimu. Je předčasné soudit, zda se Kyrgyzstán zařadí po bok středoasijských sousedů a nastolí prezidentskou autokracii, či zda posílená exekutiva dokáže konsolidovat autoritu státu a přispět k politické, ekonomické a sociální stabilitě. Jisté je, že případnému zneužívání moci prezidentem nezabrání ústavní instituce. Spíše to opět bude rozlícený dav, který vezme útokem biškecký Bílý dům.

O autorovi: Jan Němec je politolog zaměřující se na politické režimy, působí na Lipské univerzitě; v roce 2020 byl členem volební pozorovatelské mise OBSE v Kyrgyzstánu