„Bidenomics“ a EU - Vliv přijetí inflation reduction act na evropskou geoekonomickou debatu

ÚVOD

Od chvíle, kdy se ujal v roce 2021 úřadu, prosazuje prezident Joe Biden rozsáhlý ekonomický program zahrnující celé spektrum nástrojů počínaje rozsáhlými veřejnými investicemi do zdravotnictví, infrastruktury či čisté energetiky, přes kvalitativní změny v obchodní politice až po aktivní posilování role státu v hospodářské, zejména pak průmyslové politice. Hodnocení „bidenomics“ či „bidenomiky“, jak je často tato hospodářská strategie označována, se různí a hospodářská koncepce americké administrativy se setkává s rozporuplným přijetím jak ve Spojených státech, tak v zahraničí. Pro některé „bidenomics“ představuje jasný příslib, že USA budou více přispívat k mezinárodním klimatickým závazkům klimatickému úsilí. Pro jiné je inspirací svým akcentem na tvorbu pracovních míst, podporu hospodářského růstu a inovace. Setkává se ale také s kritikou zejména vzhledem k přímým i nepřímým geokonomickým důsledkům jednotlivých opatření.

Právě geoekonomické dopady „bidenomics“, ať už skutečné, předpokládané nebo pouze vnímané, vyvolaly a stále vyvolávají značné obavy vně Spojených států, mj. na straně Evropské unie. Z pohledu EU totiž „bidenomics“ představuje další stresový faktor přicházející do již tak značně geopoliticky a geoekonomicky neklidné situace, kterou charakterizují nové vojenské konflikty, vysoká míra zranitelnosti světové energetiky, zuřivé ekonomické a technologické soupeření velmocí, rizika spojená s globálními hodnotovými a dodavatelskými řetězci, ale také již pociťované dopady změny klimatu a obavy o celkovou udržitelnost.

Předmětem tohoto policy paperu je kritika a kroky přijaté ze strany Evropské unie v reakci na zmíněné geoekonomické dopady „bidenomics“. Vzhledem k omezenému rozsahu není ambicí vyhodnotit hospodářskou strategii současné americké administrativy jako celku. Tu tvoří celá řada dílčích programů či legislativních změn (např. Chip and Science Act, Infrastructure Investment and Jobs Act a další iniciativy). Policy paper se tak zaměřuje pouze na jeden z klíčových pilířů „bidenomics“, kterým je tzv. zákon o snížení inflace (Inflation Reduction Act, dále jen IRA). Hlavním důvodem je skutečnost, že právě tento zákon vyvolal značné napětí ve vztazích mezi EU a USA. Policy paper krátce přibližuje hlavní příčiny sporů mezi EU a USA vyvolané přijetím IRA a nabízí stručné hodnocení dopadů z pohledu Unie. Dále rozebírá podobu reakce EU na americkou legislativu v podobě přijatých, navrhovaných či avizovaných regulatorních, investičních a jiných rámců. V neposlední řadě přichází s posouzením vlivu IRA na možné dlouhodobě změny v postojích k dvěma zásadním transformačním procesům – digitalizaci a dekarbonizaci – a posunu směrem ke geoekonomickému pojetí těchto procesů v evropské debatě.

ZÁKON O SNÍŽENÍ INFLACE A JEHO KRITIKA

Po více než roce a půl vyjednávání na půdě Kongresu byl zákon o snížení inflace přijat v srpnu 2022. Původní plán prezidentské administrativy byl výrazně ambicióznější, ale zejména kvůli některým významným představitelům z řad demokratických senátorů byl původní návrh revidován do podoby výsledného kompromisu, který přesto představuje přelom v americké podpoře přechodu k nízkouhlíkové ekonomice. Zákon se kromě klimatických opatření zaměřuje také na zdravotní péči, a především snížení cen léků. Výraznější pozornost je nicméně od počátku věnována investičnímu rámci, který by prostřednictvím daňových změn měl nasměrovat přibližně 370 mld. USD do podpory čistých technologií, redukce emisí a dalších klimatických opatření. Předpokládá se, že by tento soubor opatření a investic měl přispět do roku 2030 k snížení emisí CO2 až o 44 % oproti roku 2005.

Nový rámec utvářený IRA má ve výsledku ale také přispět k posílení amerických produkčních kapacit v oblasti čistých technologií, zvýšit odolnost klíčových dodavatelských řetězců, včetně jejich částečného přenesení na americké území, a také posílit celkové ekonomické postavení Spojených států. Prostřednictvím daňových úlev, dotací či půjček se administrativa snaží podpořit rozsáhlejší a rychlejší uplatnění čistých technologií, zvýšit po nich poptávku a zároveň výrobní schopnosti v USA, což má do budoucna také přispět k snížení ceny těchto technologií. Zejména se jedná o produkci elektrických vozidel, čistou elektřinu z obnovitelných zdrojů i jádra, technologie pro zachytávání a ukládání uhlíku (CCS) nebo také výrobu čistého vodíku.

Z tohoto pohledu IRA vychází z logiky, na které stojí celá „bidenomics“ a kterou jeden z předních odborníků na průmyslovou politiku, Dani Rodrik, označuje termínem „produktivismus“. Jeho základem je posílení role státu v hospodářství, nikoliv spoléhání na volný trh, zaměření na investice do výroby, nikoliv na finanční sektor. „Bidenomics“ podle Rodrika je charakterizována proměnou celkového rámce ekonomické politiky, který namísto pozornosti věnované finančnímu sektoru, spotřebě a globalizaci,
přesouvá pozornost na výrobu, práci a místní ekonomiku. V tomto směru je americká hospodářská politika vnímána jako do jisté míry inspirace, např. pro středolevé politické proudy ve Velké Británii nebo v kontinentální Evropě.

Přijetí IRA se nicméně ze strany evropských představitelů a dalších partnerů setkalo s více či méně otevřenou kritikou. Jedná se především o omezující opatření, jako např. požadavky na místní původ, minimální podíl místního „obsahu“ v případě elektrických vozů a baterií a některá další protekcionistická opatření. Ačkoliv geoekonomická motivace IRA je zřetelná a směřuje především na posílení postavení a celkové technologické konkurenceschopnosti USA ve vztahu Číně, tak ve výsledku konkrétní opatření nepostihnou pouze ji, ale také
blízké americké spojence jako Jižní Koreu, Japonsko nebo právě Evropskou unii.

Hlavní obavy na straně EU byly z dopadů IRA na automobilový průmysl a jeho schopnost vyvážet evropskou produkci do USA. Obecněji se tyto obavy týkají ale také rizika přesunu investic směřujících do vývoje a výroby technologií klíčových pro zelenou tranzici, od elektromobility po vodíkové technologie, z Unie do Spojených států, což by mohlo přinést zpomalení a celkové zkomplikování procesu evropské zelené tranzice. Obavy také panovaly ohledně oslabení konkurenceschopnosti EU v jednotlivých sektorech nezbytných k dosažení dekarbonizačních cílů, kde IRA představuje nezanedbatelná, i když nuancovaná, rizika pro jednotlivá odvětví čistých technologií. Navíc americký stimul na podporu domácí výroby přišel v době, kdy evropské firmy už tak byly penalizovány oproti americké konkurenci vysokými cenami energií vyvolanými válkou a celkovou nejistotou v regionu.

Unie celkově vnímá velmi silně riziko ztráty vůdčí role v mezinárodní klimatické politice, pokud by ztratila konkurenceschopnost v odvětvích čistých technologií, které jsou již tak vystaveny silnému tlaku ze strany rychle se rozvíjejících čínských kapacit. V neposlední řadě je IRA vnímán jako riziko pro ekonomickou bezpečnost EU, zejména vzhledem k možným dopadům na dodavatelské řetězce nezbytných materiálů a vstupů pro klíčová odvětví. V současné geopoliticky silně zatížené době přijetí IRA vytváří potenciál pro vznik hlubších rozporů mezi USA a EU v obchodních a hospodářských otázkách, což může částečně narušit budoucí transatlantickou spolupráci s dopady pro strategickou soudržnost při řešení jiných problémů.

DOPADY IRA

Ačkoliv je ještě předčasné hodnotit, jaké budou dlouhodobé dopady IRA jak na evropské hospodářství, tak schopnost EU dosáhnout vytyčených cílů pro jeho dekarbonizaci, lze konstatovat, že počáteční obavy části evropských politiků a ekonomů se do značné míry nenaplnily. Omezený dopad potvrzuje mj. říjnová zpráva Evropské komise o podpoře investic do čistých technologiích v EU, která se mj. věnovala právě i vlivu IRA na konkurenceschopnost evropských odvětví v této oblasti. Například nedošlo k tak masivnímu odlivu investic z EU a jejich přesunu do USA, jak se očekávalo. Jedním z odvětví, kde přesto IRA měla a bude mít vliv na investiční rozhodování, je vývoj a výroba baterií, viz např. zrušení investičního záměru společnosti Tesla či přehodnocení plánů dalších společností v tomto segmentu.

Přímé dopady IRA na konkurenceschopnost evropského hospodářství, zejména zeleného průmyslu, je zatím také obtížné odhadovat. V případě konkrétních odvětví, např. čistého vodíku a elektromobility, lze očekávat, že se mohou ještě v následujících letech projevit. Zejména u čistého vodíku bude vzhledem k daňovému zvýhodnění americké produkce v kombinaci s uplatněním přístupu technologické neutrality ze strany americké administrativy (např. možnost využití CCS technologií) velmi rychle docházet
k poklesu jeho ceny oproti evropské výrobě. Výsledkem podle některých projekcí může být, že IRA negativně ovlivní evropskou konkurenceschopnost, ale pozitivně přispěje k snížení nákladů na dosažení klimatických cílů EU.

V současné době nicméně podle řady vyjádření snižují konkurenceschopnost evropského zeleného technologického průmyslu nikoliv americké pobídky, ale výrazně vyšší ceny energií v Evropě. Celkově tak nelze konstatovat, že by byly důsledky IRA dramatické, pokud vezmeme v potaz také rozsah veřejné podpory, která je v poměru k HDP v EU vyšší než v USA.

EVROPSKÁ REAKCE NA IRA

Navzdory stále probíhající diskusi o rozsahu dopadů IRA na evropské hospodářství četní představitelé EU reagovali na nový americký zákon velmi kriticky. V posledním více než roce se součástí odpovědi na IRA stalo také přijetí celé řady opatření. V celku se evropská reakce na IRA snaží nalézt rovnováhu mezi dialogem a vyvažujícími iniciativami zacílenými na minimalizaci dopadů americké politiky.

Již v prosinci 2022 předsedkyně Komise Ursula von der Leyen označila za nezbytné, aby EU reagovala na americké kroky přijetím evropského IRA. Přijetí IRA bylo také argumentem pro razantnější posílení evropské strategické autonomie či dokonce ve prospěch „made in Europe“ strategie. Prohlášení evropských představitelů zejména na přelomu let 2022 a 2023 dokladují pocit ohrožení klíčových zájmů Unie v důsledku hospodářské politiky USA.

Přímým důsledkem „bidenomics“ pak je Průmyslový plán Zelené dohody, který byl představen v únoru 2023 a který mj. otevírá cestu k rozvolnění pravidel veřejné podpory, včetně většího využití daňových výhod a úlev, a předjímá přijetí strategií pro zajištění kritických materiálů a kvalifikované pracovní síly pro klíčová odvětví zeleného průmyslu. Komise následně  představila dva pilíře průmyslového plánu – Akt o průmyslu s nulovými čistými emisemi a Akt o kritických surovinách. Jako nepřímou reakci na IRA lze vnímat např. otevření debaty o ekonomické bezpečnosti EU nebo rozhodnutí Evropské komise vypracovat studii zranitelnosti dodavatelských řetězců s cílem vyvinout cílenou evropskou průmyslovou politiku jakožto součást strategické autonomie EU.

Souběžně s těmito kroky, které jsou veskrze reakcí na postup americké administrativy, se projevuje snaha rozpory v postojích americké a evropské strany překonat také diplomatickým jednáním. Již v říjnu 2022 byla vytvořena US-EU Task Force on the IRA zaměřená na vyjasnění podmínek implementace nového amerického zákona. V březnu 2023 zahájily obě strany jednání o dohodě o kritických surovinách, jež by měla zlepšit postavení evropských subjektů na americkém trhu. V neposlední řadě obě strany otevřely dialog o pobídkách v oblasti čistých technologií, který je součástí EU-US obchodní a technologické Rady (TTC).

Vcelku se evropská reakce na IRA snaží nalézt rovnováhu mezi dialogem a vyvažujícími iniciativami zacílenými na minimalizaci dopadů americké politiky. Na jedné straně je zjevné, že EU usiluje o spolupráci s USA v klimatické politice, klíčových technologických oblastech i širších otázkách včetně témat geoekonomického charakteru, jako je bezpečnost dodavatelských řetězců či zajištění dodávek klíčových nerostných surovin nezávislých zejména na Číně a Rusku. Na druhé straně EU vnímá potřebu na vzniklou situaci reagovat nezávisle na výsledcích jednání s americkými protějšky o možných úpravách podmínek IRA. V tomto směru je však také možné vnímat, že EU se snaží, navzdory počáteční občas až vyhrocené rétorice, vyhnout přijetí takových opatření, které by Spojené státy vnímaly jako odvetu či snad proporcionálně diskriminující americký průmysl.

VÝZVY PRO STRATEGICKOU DEBATU V EVROPSKÉ UNII

V nadcházejících dvou letech bude pro EU zásadní monitorovat dopady IRA na její konkurenceschopnost, rozvoj čistých technologií a ve výsledku její schopnost dosáhnout dekarbonizačních cílů bez větších sociálních a ekonomických otřesů. Obdobně také bude nutné vyhodnocovat přínos opatření, které v reakci na americkou strategii přijala. V neposlední řadě bude ale také nezbytné věnovat pozornost vnitřním rozporům v strategickém přístupu jednotlivých evropských aktérů k zásadním geoekonomickým trendům a výzvám. Zejména takovým, jež před Unii staví jak zelená tranzice, tak významné technologické transformační procesy.

V obecné rovině dochází v EU k posunu k realističtějšímu vnímání dekarbonizace a digitalizace. A to nejen perspektivou budoucích přínosů, ale také různorodých rizik, včetně těch, které jsou strategické povahy a mohou mít dopad na vztahy s dalšími globálními aktéry. Ukazuje se nicméně, že schopnost Unie reagovat na tato rizika je limitována tím, že nedochází k přibližování strategických postojů jednotlivých evropských aktérů. K této divergenci dochází v celé řadě oblastí, např. v otázkách energetické bezpečnosti nebo v postojích k mezinárodnímu obchodu, ale z evropské politické debaty reagující na přijetí IRA vystupuje jeden hlavní prvek – rozdílné pohledy evropských aktérů na povahu průmyslové politiky.

Vnitrounijní postoje k průmyslové politice se rozcházejí zejména v klíčové otázce, jakou roli má v ní mít veřejný sektor. Ačkoliv se v posledních letech o průmyslové politice v evropském kontextu hovoří stále častěji, zejména v souvislosti s procesem dekarbonizace a se Zelenou dohodou pro Evropu, aktéři se ne vždy shodují na jejím pojetí. Omezíme-li se pouze na celoevropskou úroveň, tak tradiční přístup EU se soustředil na vytváření regulatorního rámce, který má usměrňovat chování tržních aktérů a dále nezasahovat do jejich rozhodování. Nepředpokládá ani aktivnější roli veřejného sektoru v podpoře konkrétních průmyslových aktivit. Vzhledem k nárokům zelené a digitální transformace, ale také ve světle dopadů čínské hospodářské politiky, nebo právě také „bidenomics“, se nicméně prosazuje výrazně aktivnější přístup k průmyslové politice, včetně přímé role veřejného sektoru v ní.

Jak ukazuje evropská reakce na IRA, namísto tradičního regulatorního pojetí je zejména ze strany nadnárodních aktérů, zejména části Evropské komise, a některých členských zemí prosazován strategičtější přístup s jistými prvky státního „dirigismu“. Postupný příklon k podpoře strategického přístupu k průmyslové politice a důrazu na technologickou suverenitu EU potvrzuje i nejnovější výzkum. Přesto tento příklon k geoekonomičtějšímu či strategičtějšímu pojetí stále naráží na odpor části členských států a evropské administrativy, pro které je základním funkčním axiomem ochrana liberálních principů fungování vnitřního trhu EU. Případně tito aktéři obhajují ponechání odpovědnosti za průmyslovou politiku čistě na úrovni členských zemí. Ve výsledku tato dichotomie komplikuje formulování ucelené evropské průmyslové strategie, která by byla odpovědí na geoekonomické výzvy současnosti. Přetrvávající nesoulad také přispívá k tomu, že EU není schopna alokovat a zacílit adekvátní zdroje a vytvořit účinné nástroje „nezbytné pro dvojí zelenou a digitální tranzici evropského průmyslu“.

Rozcházející se postoje k průmyslové politice odrážejí také geoekonomické napětí uvnitř Unie, které ovlivňuje její schopnost nabídnout ucelenou strategickou odpověď na vnější výzvy. Projevilo se to mj. v obavách stran dopadů rozvolnění unijních pravidel veřejné pomoci jakožto reakce na přijetí IRA. Pro fiskálně silnější státy by takováto možnost podpořit národní průmysl, zejména zelená odvětví, představovala zajímavé příležitosti.

Naopak pro ty slabší by to ve výsledku znamenalo, že se budou účastnit vnitrounijního dotačního závodu, ve kterém nemohou vyhrát, a cenou budou přesuny průmyslu mezi členskými státy a prohlubování rozdílů mezi nimi. Schopnost nadnárodních institucí tento rozpor překonat je nicméně vzhledem k nedostatečným zdrojům i limitovaným pravomocem, jež jsou pro skutečnou koordinaci průmyslové politiky nezbytné, značně omezena. Výsledkem je tak kompromisní opatření v částečném uvolnění pravidel veřejné podpory, což opět nenabízí kompaktní strategickou odpověď na současné geoekonomické výzvy, před kterými Evropská unie stojí. Schopnost EU najít v budoucnu odpověď na obdobné situace, jakou vytvořilo přijetí IRA, tak bude podmíněna vyřešením vnitřních geoekonomických rozporů a otevřením debaty o budoucnosti „governance“ modelu pro hospodářskou a průmyslovou politiku.

DOPORUČENÍ

→ Vláda ČR by měla otevřít odbornou i veřejnou debatu o budoucnosti průmyslové politiky EU, včetně doporučení k zapojení do existujících či předpokládaných formátů průmyslové spolupráce v EU, postavenou na důkladném vyhodnocení současného strategického rámce EU a nedostatků stávajícího institucionálního
uspořádání, např. v oblasti pravidel vnitřního trhu, hospodářské soutěže a podmínek státní podpory, a kompetencí v oblasti průmyslové politik a předpokládaných potřeb českého i evropského průmyslu do roku 2050, tj. k termínu dosažení hospodářství s nulovými čistými emisemi. Jedná se o otázky, od kterých se bude odvíjet budoucí debata o možnostech EU a členských států posílit ekonomickou konkurenceschopnost v reakci na v rostoucí míře protekcionistickou politiku klíčových světových aktérů, jako je Čína, Indie, ale také USA.

→ Vláda ČR by měla posílit mezirezortní kapacitu v oblasti přípravy strategických výhledů a tzv. foresightů pro potřeby modelování možných opatření v oblasti národní i evropské průmyslové politiky.

→ Vláda ČR by měla vytvořit odbornou skupinu, jejímž úkolem by bylo posouzení možných scénářů vedoucích k strategické konvergence EU v přístup jak k otázkám ekonomické bezpečnosti, tak v oblastech hospodářské, obchodní a průmyslové politiky.

→ MPO ČR ve spolupráci s MZV ČR by mělo posílit dialog se strategickými evropskými partnery, zejména se SRN, Francií, Polskem či Itálií, v oblasti průmyslové politiky a vyhodnotit možnost reaktivace spolupráce na úrovni ministerských jednání skupiny „Friends of Industry“.

→ MPO ČR ve spolupráci s MZV ČR by mělo usilovat o větší využití existujících „like-minded“ skupin (např. skupina pro vnitřní trh, Digital 9+) k prohloubení debaty o strategické povaze evropské hospodářské a průmyslové politiky a rozšířit dialog se středně velkými členskými státy EU, např. Nizozemsko, Belgie, Švédsko, Rakousko či Portugalsko, o oblast evropské průmyslové politiky, zejména ve vztahu k potřebám úspěšného naplňování cílů zelené tranzice a digitální transformace za současného rozvoje  konkurenceschopnosti EU.

→ MZV ČR by mělo posílit své kapacity při identifikování globálních geoekonomických trendů, rizik či potencionálních hrozeb pro české a evropské hospodářské zájmy.

Tento policy paper je výstupem projektu TL05000626 „Odborná komunikace jako nástroj posilování společenské odolnosti v postfaktické době“, podpořeného Technologickou agenturou ČR.