Zelená dohoda pro Evropu: geopolitická rizika a příležitosti

Implementace Zelené dohody pro Evropu do této proměny zásadně promluví, protože výrazně ovlivní postavení Evropské unie vůči zbytku světa, a především jejímu východnímu a jižnímu sousedství. Její hlavní cíl, dekarbonizace, oslabí postavení současných dodavatelů fosilních paliv, a s tím i politický a ekonomický EU vliv na ně. Přechod na nové zelené technologie pak vytvoří nové zranitelnosti, ale také nové vztahy vzájemné závislosti. V obou případech se jedná o geopolitická rizika, ale také příležitosti pro EU. Unie musí
oba trendy zohlednit ve své klimatické diplomacii. Česká republika musí identifikovat možná rizika z těchto dopadů vyplývající pro její bezpečnost a aktivně prosazovat své zájmy v rámci unijní debaty.

Úvod

Klimatická změna se v uplynulém desetiletí stala díky rozvoji klimatické diplomacie nedílnou součástí zahraniční politiky Evropské unie a většiny jejích členských států, včetně ČR. Klimatická diplomacie soustavně posouvá mezinárodní spolupráci ve zpomalení změn klimatu či urychlení přechodu k nízkouhlíkovému hospodářství mezi jejich nejvýznamnější zahraničněpolitické priority. Dekarbonizace, tedy přechod k uhlíkové neutralitě, tak nezůstane pouze vnitřním tématem EU, ale ve stále větší míře bude ovlivňovat ekonomické, politické a v neposlední řadě bezpečnostní vztahy Unie s třetími zeměmi. Zelená dohoda jako hlavní strategie evropské dekarbonizace proto klade nové nároky na aktivní klimatickou diplomacii EU. Ta musí zohlednit měnící se priority těchto vnějších vztahů, ale zároveň předjímat a včas reagovat na dopady naplňování Zelené dohody. Nejcitelnější dopady lze přitom očekávat v našem širším sousedství – ať už v oblasti Východního partnerství a Ruska nebo v regionech Blízkého východu a Afriky.

Evropská unie si je sice v rostoucí míře vědoma vnější dimenze Zelené dohody. Na nejvyšší úrovni je v posledních dvou letech kladen důraz na aktivnější klimatickou diplomacii. Jejím cílem je podpořit naplňování klimatických závazků ze strany dalších partnerů nebo prohloubit spolupráci v oblasti předcházení dopadům klimatické změny a adaptace na ně. Má také posílit odolnost Unie a zlepšit její schopnost řešit zejména
bezpečnostní aspekt těchto dopadů. Zelená dohoda má ale i širší geopolitický rozměr. Dekarbonizace promění mocenské vztahy EU s vnějšími partnery, postavení EU i jejích partnerů v mezinárodním prostředí a povede k přenastavení vztahů vzájemné závislosti s nimi. Tento rozměr Zelené dohody je na evropské úrovni přesto víceméně opomíjen. Česká debata o geopolitických dopadech evropské zelené politiky pak v zásadě neexistuje, což se odráží v omezeném vlivu české diplomacie na utváření evropské agendy v této oblasti.

Předložený policy paper proto identifikuje tento geopolitický rozměr, aby otevřel českou debatu a rozšířil evropskou debatu o strategických rizicích a příležitostech Zelené dohody ve vnějších vztazích EU. Prvně nastiňuje hlavní geopolitické trendy, kterým bude EU v souvislosti s touto dohodou čelit. Následně se zaměřuje na geopolitické změny, jež dekarbonizace evropského hospodářství přinese. Nalézá dvě oblasti, na které se musí klimatická diplomacie EU a jejích členských států zaměřit. V první řadě jde o předjímání
rizik spojených s disruptivní dynamikou vztahů se současnými dodavateli fosilních paliv. V druhé řadě se jedná o identifikaci příležitostí i rizik plynoucích ze změn ve vzájemné hospodářské závislosti v nejbližším evropském sousedství, a to v souvislosti s přechodem k obnovitelným zdrojům energie a udržitelným technologiím.

Zelená dohoda v geopolitické perspektivě

Bezpečnostní rizika a nepřímo rovněž geopolitické dopady související jak s globálním oteplováním samotným, tak s klimatickou politikou jsou ve stále větší míře reflektovány v evropské politické a strategické debatě. Nicméně ta se od roku 2016, kdy byla přijata Globální strategie EU, zaměřovala převážně na vazbu mezi klimatickou změnou a hrozbou vzniku či eskalace konfliktů. Potažmo se soustředila na negativní vliv zvyšování tlaku na omezené zdroje na další destabilizaci již tak zranitelných oblastí, jako jsou Blízký východ, severní Afrika nebo Sahel. Tato debata dosud ale nedošla k bodu, kdy by se strategicky zabývala uceleným hodnocením geopolitických dopadů – rizik a příležitostí – vyplývajících ze samotné klimatické změny, ale i na ni reagující Zelené dohody. Tato část proto nastíní východiska pro takové ucelené hodnocení, která česká diplomacie může zapracovat do vlastních strategických dokumentů, ale také použít v rámci rozvíjející se
debaty na evropské úrovni.

Zmíněnou setrvačnost evropské politické diskuse mj. potvrzují závěry Rady EU z ledna 2021, které se věnovaly klimatické diplomacii a vnější dimenzi evropské klimatické politiky. Mezi hlavní priority evropské zahraniční politiky tak řadí vliv globálního oteplování na mezinárodní bezpečnost, zvyšující se riziko vzniku konfliktů, větší tlak na omezené zdroje a nárůst přemísťování osob v důsledku globálního oteplování. Odráží to rostoucí vliv tzv. klimaticko-bezpečnostního nexu na zaměření vnějších politik EU. Předzvěst této inkrementální změny ukazuje nový geostrategický přístup EU k arktické oblasti, který představil vysoký představitel pro zahraniční věci Josep Borell ve společném sdělení s Evropskou komisí v říjnu 2021. Tento přístup totiž komplexně zohledňuje vzájemně se protínající environmentální, hospodářské, sociální, ale také geopolitické výzvy a příležitosti.

Jaké jsou tedy kroky k ucelenému hodnocení geopolitických dopadů Zelené dohody? Prvně je nutné vedle důsledků klimatické změny identifikovat a prostorově kontextualizovat dopady, tedy rizika a příležitosti, procesu dekarbonizace evropského hospodářství. Přechod na uhlíkovou neutralitu povede k výrazným proměnám ve vztazích s klíčovými partnery a přerozdělení strategických zdrojů. Vlivem Zelené dohody se tak některé oblasti stanou zranitelnější a politicky nestabilnější. Naopak některé oblasti v širším sousedství EU na významu získají.

Hlavní rizika vyplývají z proměny vztahů vzájemné závislosti s klíčovými partnery, což ovlivní podobu politické, ekonomické a bezpečnostní spolupráce EU s nimi. Záměr dosáhnout do roku 2050 uhlíkové neutrality a v mezidobí postupně ukončit nebo zásadně utlumit využívání fosilních paliv povede především k restrukturalizaci vztahů EU s dodavateli uhlí, ropy a zemního plynu. Následkem dekarbonizace bude to, že dnešní strategické suroviny se stanou nevyužitelnými a existující infrastruktura navázaná na jejich produkci se promění v tzv. uvízlá aktiva. V důsledku tak dekarbonizace evropského hospodářství bude mít řadu negativních dopadů na země, jako jsou Rusko nebo Alžírsko, a celkově na politickou stabilitu a bezpečnost ve východním i jižním sousedství Unie, ale i v širším regionu Blízkého východu.

Jestliže na jedné straně Zelená dohoda oslabí závislost EU na dodavatelích ropy a zemního plynu, na druhé straně se v důsledku měnících se potřeb evropského hospodářství vytvoří nové závislostní vztahy. V první řadě se bude jednat o zvýšenou potřebu zajistit bezpečnost dodávek strategických surovin, které vyžaduje masové uplatnění nových zelených technologií. Zároveň v některých oblastech lze předpokládat, že EU nebude schopna zajistit své potřeby domácí výrobou. Do budoucna tak bude růst závislost Unie na dodávkách čisté
energie, zejména zeleného vodíku, z třetích zemí s vhodnými geografickými a klimatickými podmínkami. Většina těchto zemí se nicméně nachází v oblastech chronicky trpících nestabilitou a konflikty, jako jsou severní Afrika, Blízký východ nebo subsaharská Afrika. Nové surovinové a zdrojové potřeby ekarbonizovaného hospodářství EU tak budou klást nové požadavky na evropskou klimatickou diplomacii.

Kromě výše uvedených rizik Zelené dohody může dekarbonizace přinášet také příležitosti pro rozvoj oboustranně prospěšných vztahů EU se sousedními regiony. Aktivní podpora ekonomické diverzifikace může přispět k posílení vazeb Unie se státy ve svém širším sousedství, včetně vytvoření nové dynamiky obchodních vztahů. Pro země, jako jsou Ukrajina nebo státy severní Afriky, budou dodávky čisté energie do EU představovat novou příležitost a impuls k vlastnímu rozvoji. Vhodný geostrategický přístup tak může ze Zelené dohody učinit nástroj ke stabilizaci oblastí se značným destabilizačním potenciálem.

Ať už v případě rizik, tak příležitostí bude Zelená dohoda vytvářet novou dynamiku ve struktuře kontroly klíčových energetických a nerostných zdrojů. Ve výsledku tak povede k zásadní proměně mocenských vztahů a geopolitické reality v širším sousedství EU, na což by měla reagovat prostřednictvím aktivní klimatické diplomacie a dalších nástrojů svých vnějších vztahů.

Geopolitické dopady odklonu od fosilních paliv

Tato část představí geopolitické hodnocení rizik, které přinese dekarbonizace evropského hospodářství pro země vyvážející fosilní paliva do Unie. Zpětně totiž mohou negativní projevy evropského přechodu k uhlíkové neutralitě v těchto zemích vyvolat nepříznivé dopady jak na EU jako celek, tak i na samotnou Českou republiku. V roce 2019, tj. před vypuknutím pandemie COVID-19, byla hodnota dovozu energetických surovin do Evropské unie necelých 300 mld. EUR. Do EU směřuje také 20 % světového vývozu ropy. Jako importér a spotřebitel hraje Unie, společně s Čínou, dominantní roli na světovém energetickém trhu. Postupný odklon od ropy a zemního plynu v důsledku Zelené dohody bude mít zásadní dopady na stávající producenty.

Zaprvé se pokles evropské poptávky, zejména nebude-li vyvážen zvýšením poptávky jiných importérů, projeví na světových trzích v cenách surovin a nižších příjmech exportérů. Vzhledem k tomu, že další významní aktéři se připojují k závazku dosáhnout v letech 2050 až 2060 uhlíkové neutrality, nelze předpokládat, že pokles evropské spotřeby bude dlouhodobě kompenzován přesměrováním dodávek do jiných center světové ekonomiky.

Zadruhé dopadne dekarbonizace na vzájemný obchod s dodavateli ropy a zemního plynu. Přeneseně pak na hospodářskou a rozpočtovou situaci těchto zemí. V případě nejvýznamnějšího dodavatele, Ruska, tvoří ropa a zemní plyn 60 % celkového vývozu do EU. Ještě větší podíl představují fosilní paliva ve vývozů zemí, jako jsou Alžírsko, Ázerbájdžán nebo Libye, pro které je EU nejvýznamnějším obchodním partnerem. V případě
rozpočtových příjmů je situace podobná. Pro Rusko představuje export ropy a zemního plynu nejvýznamnější příjem federálního rozpočtu. V roce 2014 to bylo 51 % příjmové části federálního rozpočtu, v roce 2019 39 % a v roce 2020 již pouhých 28 %, což bylo ovlivněno celkovou nižší světovou poptávkou. V případě Ázerbájdžánu vývoz fosilních surovin představuje nejen 95 % exportu, ale především tři čtvrtiny příjmů do státního rozpočtu.

Vzhledem k vysoké závislosti a nedostatečné diverzifikaci ekonomik bude znamenat pro dotčené země postupný pokles evropské poptávky zásadní ekonomické a sociální problémy. Současný hospodářský model nebude možné nadále udržet, což může přinést společenské otřesy a politickou destabilizaci. V případě zemí, jako jsou Alžírsko nebo Libye, může dojít k prohloubení sociální krize a vnitřních konfliktů, což se projeví především v migračním tlaku na EU. V případě Ruska může být ohrožena legitimita současného politického uspořádání země. Namísto demokratizace země to však může vést ke vzniku vnitřní
nestability a sociálním nepokojům. Kreml navíc může být připravenější odklánět pozornost od vnitřních problémů k zahraničním tématům, včetně využití hybridních nástrojů. V důsledku to může přispět k dalšímu zhoršení bezpečnostní situace ve východním sousedství EU.

Vzhledem k dominantní fosilní infrastruktuře těchto zemí také bude hrozit, že nebudou mít kvůli tzv. uvízlým aktivům dostatečné vlastní zdroje na investice do modernizace hospodářství, do nové infrastruktury a rozvoje lidských zdrojů, tj. k vytvoření nových základů hospodářského rozvoje. Zde se nicméně nabízí příležitost pro EU, pokud uplatní geopolitické hledisko a využije maximálně ekonomické nástroje, které má k dispozici.

Geopolitické dopady přechodu k zelené ekonomice

Tato část nastiňuje geopolitické výzvy a příležitosti, jež přinesou zvyšování podílu obnovitelných zdrojů v evropském energetickém mixu a nové surovinové požadavky v důsledku dekarbonizace.

Zelená dohoda předpokládá mj. urychlení rozvoje čisté mobility, vyšší energetické úspory a růst podílu obnovitelných zdrojů v energetické spotřebě EU. Evropská unie bude muset mnohem více pozornosti věnovat zajištění přístupu ke klíčovým nerostným surovinám a technologiím nezbytným k dosažení uhlíkové neutrality. Pro masivnější elektrifikaci v dopravě a větší rozšíření kapacit pro ukládání energie výrazně poroste evropská poptávka po surovinách nezbytných pro bateriová řešení a související technologie. Zejména se jedná o kovy vzácných zemin a dalších prvků, jako jsou lithium a kobalt. Pro potřeby rozvoje solární energie pak tellurium. V současné době má dominantní pozici na světovém trhu Čína.

Výzvou pro EU je snížit svoji současnou zranitelnost na jednom klíčovém dodavateli a diverzifikací zvýšit bezpečnost dodávek a dodavatelských řetězců. V tomto směru se nabízí posílit spolupráci se zeměmi subsaharské Afriky, jako jsou Namibie, Keňa, Zambie a další, což však představuje několik rizik. Zaprvé je to v mnoha případech nestabilní vnitropolitická situace a nejisté investorské prostředí. Zadruhé pak dlouhodobé působení a vliv Číny v těchto zemích.

Vedle přístupu k potřebným surovinám a zajištění dodavatelských řetězců pro klíčové technologie, bude v důsledku Zelené dohody docházet k rozvoji dovozu obnovitelné energie z třetích zemí. Budou tak vznikat nové vztahy vzájemné závislosti a energetické vazby mezi okolními regiony a Unií. Jedno z klíčových témat bude dovoz tzv. zeleného vodíku zejména ze zemí severní Afriky a Sahelu, ale také z Ukrajiny či Ruska. Současná nestabilita v mnoha částech jižního i východního sousedství a netransparentní podnikatelské prostředí odrazují evropské investory a neumožňují plně uplatnit perspektivu geopolitických příležitostí s vytvořením nových vazeb.

Oba sousední regiony mají potenciál hrát významnou roli v evropském přechodu k nízkouhlíkové energetice. Předpokladem je však zajištění stabilního politického a bezpečnostního prostředí. Zde může EU sehrát v nadcházejících letech významnější roli. Unie je nejpravděpodobnější investor do nových ekonomických odvětví v zemích, jako jsou Rusko, Ukrajina, Maroko nebo Alžírsko. Pokud budou dotčené investice směrovány strategicky, EU může výrazně přispět k diverzifikaci těchto ekonomik, vytvořit novou
ekonomickou dynamiku a přispět k jejich stabilizaci. Jedním z nástrojů by měla být iniciativa Global Gateway, která má v letech 2021 až 2027 zmobilizovat investice ve výši 300 mld. EUR mj. k posílení dodavatelských řetězců a infrastruktury potřebné k zelenému přechodu na straně EU i partnerů.

Vznik nových ekonomických příležitostí může být impulsem k zlepšení podnikatelského prostředí a posílení právního státu v zemích, jako je Ukrajina, která by mohla hrát významnou roli v zásobování evropského trhu vodíkem. Rovněž se nabízí příležitost naplnit partnerství EU–Afrika novým obsahem opírajícím se o sociální a ekonomické potřeby občanů afrických zemí na jedné straně a energetických potřeb EU na druhé straně.
Geopolitická perspektiva by tak měla vést k aktivnějšímu zaměření klimatické a energetické diplomacie na africký region.

Shrnutí a doporučení

Zelená dohoda bude mít dva zásadní geopolitické dopady, které musí Evropská unie a její členské státy komplexně vyhodnotit a zohlednit ve svém rozhodování. Zaprvé bude odklon od fosilních paliv, který bude postupně zrychlovat s ohledem na cíl EU dosáhnout uhlíkové neutrality do roku 2050, narušovat politické a hospodářské vztahy s exportéry fosilních paliv a zvyšovat destabilizační potenciál v evropském sousedství. Zadruhé dekarbonizace, především přechod k obnovitelným zdrojům a s ním související růst poptávky po klíčových surovinách pro zelenou ekonomiku, povede k vytvoření nových obchodních a ekonomických vazeb se zeměmi ve východním i jižním sousedství, stejně jako se státy subsaharské Afriky.

Doporučení

→ Evropská unie a členské státy by měly geopolitické dopady Zelené dohody zohlednitve svých strategických dokumentech a vytvořit soubor nástrojů v oblasti vnějších vztahů EU, zejména v rámci klimatické a energetické diplomacie EU. Jejich cílem musí být zmírnění možných bezpečnostních a hospodářských rizik a plné využití příležitostí, které přechod ke klimatické neutralitě nabízí jak EU, tak jejím partnerům ve východním i jižním sousedství.

→ Vláda ČR by měla prosazovat, aby nová iniciativa EU Global Gateway plně zohlednila geopolitickou perspektivu dekarbonizace evropského hospodářství. Zároveň aby aktivně přispěla k vytvoření podmínek a nástrojů EU pro využití udržitelného energetického potenciálu zemí v našem evropském sousedství a zmírnění negativních dopadů odklonu od fosilních paliv na současné dodavatele.

→ Vláda ČR by měla zohlednit geopolitické dopady dekarbonizace v surovinové politice ČR. V této souvislosti by také vláda ČR měla prosazovat aktivní kroky EU vedoucí k vytvoření strategických vazeb k zvýšení bezpečnosti dodávek klíčových surovin pro naplňování cílů Zelené dohody.

→ Ministerstvo zahraničních věcí ČR by mělo vyhodnotit rizika a příležitosti vyplývající z implementace Zelené dohody s ohledem na bezpečnostní, ekonomické a strategické zájmy ČR v regionech východní Evropy, Blízkého východu, severní Afriky a subsaharské Afriky. Na základě vyhodnocení by měly být stanoveny
priority pro aktivnější klimatickou diplomacii ČR a zohledněny v budoucích aktualizacích strategických dokumentů ČR.