Tři dekády české zahraniční politiky pohledem zvenku

Vyšlo v tištěném čísle časopisu Mezinárodní politika - 30 let samostatné české diplomacie (3, 2023).

1/3 Je česká zahraniční politika nějakým způsobem výjimečná, když ji srovnáte s politikou podobně velkých či malých zemí? Myslíte, že je schopná hrát vyšší ligu, než jak by odpovídalo její velikosti?

Rick Fawn: Mnoho zemí se domnívá, že jejich zahraniční politika je osobitá a manifestují to používáním různých frází a symbolů. Česká zahraniční politika má ale přinejmenším tři osobité rysy. První z vychází z historické zkušenosti Československa – je to chápání sebe sama jako dobrého mezinárodního občana, který opakovaně a nespravedlivě trpěl. Druhý se, s trochou ironie, týká toho, co nazývám kolektivním českým podceňováním se. Kdyby země podobné velikosti měly jen zlomek kulturních a technologických úspěchů, které má Česká republika, dávno by jejich hlas zazníval po celé mezinárodní scéně. Třetí osobitost spočívá v tom, že po roce 1989 československá a česká zahraniční politika přitahovala pozoruhodné osobnosti. V některých případech tedy tento přebytek osobností způsobil krátkodobý nesoulad zahraniční politiky (NATO-Srbsko/Kosovo, 1999; Irák, 2003; Ukrajina, 2013+). Celkově ale tyto osobnosti, a především morální a intelektuální váha, kterou s sebou některé z nich nesly, pomohly vytvořit právě onu osobitost české zahraniční politiky. Dá se tak říci, že výkony české zahraniční politiky mnohdy přesahují jakékoli aritmetické očekávání, jež bychom vzhledem k velikosti Česka mohli mít.

Kai-Olaf Lang: Českou zahraniční politiku bychom mohli v kostce charakterizovat jako směs pragmatismu a přizpůsobivosti s akcentem idealismu. Zastřešujícím motivem je jistě věcnost. Vždy se našli aktéři, kteří podobně jako Klaus či Zeman zastávali ideologické postoje. Zároveň vždy docházelo k vnitropolitickým sporům o zahraniční otázky, byť se jednalo spíše o nespektakulární debaty. Etické postoje, např. opakovaně ohlašovaný návrat k havlovské normativnosti nebo hodnotová politika vůči Tchaj-wanu a Číně, jsou sice více či méně zdůrazňovány, nikdy ale nevedly k dominantně idealistické zahraniční politice. Vztah k Izraeli je jednou z mála konstant v tomto ohledu. Naopak, do popředí se dostaly tendence k flexibilitě a kooperaci.
Důležitou roli při vzniku tohoto pragmatismu pravděpodobně sehrál realismus české diplomacie, který vyplýval z české „Mittellage“ ve střední Evropě. Celkově je česká zahraniční politika v pozitivním smyslu nápadně nenápadná. Tento realismus a profesionalita české diplomacie jsou nezbytnými předpoklady, aby Česká republika mohla hrát vyšší ligu, než by odpovídalo její velikosti. K tomu však musí být splněny minimálně dva další předpoklady: vytvoření zahraničněpolitické třídy schopné strategického myšlení a rozvoj české smart power.

Łukasz Ogrodnik: Myslím si, že s ohledem na její velikost, možnosti a diplomatickou váhu, je Česká republika již mnoho let schopna hrát nad své poměry. To bylo (a je) možné, mj. díky její ústřední pozici ve středoevropském regionu (a to nejen z hlediska geografie). Zaprvé, patří mezi země s nejhustější sítí regionálních a mezinárodních formátů spolupráce (Slavkovský trojúhelník, Středoevropská pětka, Bukurešťská devítka...). Zadruhé se snaží spolupracovat se státy ve svém nejbližším okolí, což znamená udržovat blízké vztahy s Německem a Rakouskem nebo vytvářet „speciální vztah“ se Slovenskem. Zatřetí, Česko se zapojilo i do užitečných pokusů ovlivnit evropskou a světovou debatu. To bylo viditelné např. během posledního českého předsednictví EU. Praha ale zároveň poskytla prostor pro projev Baracka Obamy, který v roce 2008 hovořil na Hradčanském náměstí o jaderném odzbrojení, nebo pro proslov kancléře Olafa Scholze, který v roce 2023 na Univerzitě Karlově představil svou vizi budoucnosti EU (i když se premiér Petr Fiala distancoval od některých jeho názorů, např. ohledně uplatňování pravidla jednomyslnosti v EU).

Magdaléna Vášáryová: Proč by měla být výjimečná? Podobně jako ostatní státy střední Evropy, které vstoupily do NATO a EU v ne až tak dávné době, se po každých parlamentních volbách stále všichni obáváme změn základních východisek zahraniční politiky. Čelíme pokusům o změnu naší orientace na euroatlantické spojenectví pod záminkou posílení politiky izolace, nebo zahraniční politiky zaměřené na všechny čtyři světové směry. Alternativně sledujeme přímo prosazování proruské a pročínské orientace, jako se to dělo posledních pět let přímo z Pražského hradu. Pokud nebudeme mít stabilní politickou scénu konsolidující také voličskou základnu, budeme před každými volbami i nadále plni obav, jestli se neobjeví populista typu Wilderse v Nizozemsku nebo Orbána v Maďarsku, kteří „unesou“ voliče emocionálně směrem škodícím základní pověsti našich zemí.

David Cadier: Výjimečná na české zahraniční politice je nejspíše skutečnost, že její základy byly utvářeny disidenty, Václavem Havlem a jeho poradci. Tito architekti základního směřování české zahraniční politiky pocházeli z (za komunismu ilegální) občanské společnosti spíše než z technokratických struktur, a jejich habitus je tak předurčoval k přístupu k politice skrze hodnoty. Jejich odkaz pomáhá vysvětlit zdůrazňování lidských práv a podporu demokracie jako diplomatickou specializaci; velkou prostupnost mezi ministerstvem zahraničních věcí a nevládními organizacemi a think tanky. Ta je v Česku vyšší než v mnoha dalších evropských zemích. Zároveň to pomáhá vysvětlit anti-geopolitické sklony české zahraniční politiky.
Tím myslím především to, že vzdálené země jako Kuba nebo Myanmar dlouho figurovaly na českém diplomatickém programu nebo že základní východiska českého atlantismu jsou spíše normativní než geopolitická (na rozdíl např. od Polska).

2/3 Co si myslíte, že je největší výzva pro českou zahraniční politiku? Je česká diplomacie vybavena, aby jí čelila?

Rick Fawn: Největší výzvou je ta, kterou čelí všechny zahraniční politické instituce – schopnost reagovat na neočekávané události, tedy ony „neznámé neznámé“. Jak by se menší země vypořádaly s nepředvídatelnými krizemi? Česká republika disponuje dvěma hlavními prostředky, na které se může spolehnout. První je zakotvení České republiky v EU a NATO. Nad některými aspekty těchto institucí lze sice reptat, ale poskytují dobře vybavené a skutečně multilaterální platformy. Každá diplomacie by si přála, aby je v krizových momentech měla k dispozici. Porovnejme současnou situaci s těmi, ve kterých Československo fungovalo samo v letech 1938, 1948 nebo 1968. Druhou výhodou se vracíme k lidským zdrojům v české zahraniční politice. Tito lidé dokázali přicházet s novými nápady a byli schopni spolupráce. Tím zemi připravili na budoucí výzvy, jimž bude třeba čelit rozumně a zároveň ekonomicky efektivně.

Kai-Olaf Lang: První výzvou pro českou zahraniční politiku po roce 1993 bylo její zasazení do  středoevropského kontextu a poté schopnost se prosadit jako aktivní aktér v EU a v NATO. V budoucnu bude muset Česko uvažovat silněji na globální úrovni, a to jako země, která jako součást Západu pomáhá utvářet odpovědi vůči výzvám globalizace a nebezpečí velmocenského soupeření. Česko k tomu má předpoklady, ale mělo by se zaměřit zejména na tři věci. Zaprvé odbornost, tedy posílení expertů, kteří mohou poskytovat specializované znalosti a analýzy v politické i akademické sféře. Zadruhé, zastřešující myšlení, tedy společná identifikace příležitostí a rizik zástupci státu, politiky, byznysu a vědy. Představme si např. otázky dodavatelských řetězců nebo bezpečnosti dodávek. Taková spolupráce již funguje např. v kybernetické bezpečnosti, ale bylo by možné ji rozšířit i do ekonomické či infrastrukturní odolnosti. Zatřetí, networking, tedy prohloubení mezinárodního dialogu a komunikace s odborníky na globální otázky. To vše do jisté míry existuje, ale mělo by se dále rozvíjet. Představuji si tak něco jako zhodnocení české zahraniční politiky z hlediska jejích evropských a globálních strategických schopností, což by mohlo posloužit k odhalení slabých a silných stránek.

Łukasz Ogrodnik: Mezi rostoucí regionální a evropské výzvy, kterým Česká republika čelí, patří rozhodně bezpečnostní otázky (související s ruskou invazí na Ukrajinu) a následně velká strategická rozhodnutí (např. budoucí vztahy s Čínou a probíhající debata o budoucím podobě EU). Nové bezpečnostní a obranné strategické dokumenty ČR jsou pokusem na tyto výzvy odpovědět a zároveň se snaží posílit koherenci zahraniční politiky (která měla tendenci být problematická v předchozích letech). Zároveň je ale třeba říci, že pro ČR by nebylo výhodné, kdyby hlas středoevropských států v otázkách týkajících se východního sousedství EU zazníval méně hlasitě a srozumitelně. Česká republika iniciovala, spoluvytváří a podporuje různé formáty regionální spolupráce, ale je v jejím zájmu zajistit, aby nedocházelo k duplikaci již osvědčených mechanismů koordinace, a to včetně těch na úrovni EU. Současná válka mezi Ruskem a Ukrajinou totiž ukázala, jak moc se od sebe jednotlivé státy V4 liší. Zatímco Polsko a ČR jednaly rychle a komplexně (tedy nejen humanitární a ekonomickou pomocí, ale také rozsáhlou vojenskou podporou), Maďarsko naopak zablokovalo přepravu vojenské pomoci přes své území. Po říjnových parlamentních volbách zažívá také Slovensko rychlou změnu své zahraniční politiky. Nové neshody v česko-slovenských vztazích byly viditelné během první zahraniční návštěvy premiéra Roberta Fica v Praze v listopadu tohoto roku.

Magdaléna Vášáryová: Naše země mají rozhodně dobře připravené diplomaty a občas i profesionální politické vedení ministerstev zahraničních věcí. Udržení této kvality není tím největším problémem, kterému společně čelíme. Hlavní výzvou je účinná spolupráce zemí Visegrádské čtyřky, která se vyznačuje doteď spíš schopností domluvit se na blokování, nebo přímo vetování projektů Evropské komise, a žádného konstruktivního projektu. Šedesát milionů obyvatel zemí V4 by mohlo být novým a žádoucím motorem pro fungování a změny v EU. My jsme nebyli schopni se domluvit ani na jednom kroku společné energetické politiky V4. A jak žádoucí by to dnes bylo.

David Cadier: Z hlediska koncepce je výzvou, podobně jako u mnoha ostatních evropských států, koherence a adaptace. Vzhledem k výše popsanému dědictví hodnotové politiky je otázka koherence pravděpodobně nejakutnější. Česká republika v podstatě podkopává základní fungování své politiky, když kritizuje Čínu kvůli Tchaj-wanu, ale ne kvůli Ujgurům, nebo když odsuzuje porušování právního státu Fideszem, ale ne vládou PiS. Ale jak víme, platí, že zahraniční politika zbavená protikladů je nejspíše protimluv. Pokud jde o strategické výzvy, tak ty se jmenují především Vladimír Putin a potenciálně, i když má zjevně odlišnou podstatu, Donald Trump. Česká republika je dobře vybavena čelit první z těchto výzev díky svému zakotvení v euroatlantických strukturách a obdivuhodné práci, kterou na sobě odvedla. Ale proti té druhé?

3/3 Toto číslo Mezinárodní politiky je speciálně věnováno ohlédnutím za třemi dekádami české zahraniční politiky. Existovala (či existuje) z vašeho pohledu nějaké její období, které vyčnívalo nad ostatními? A jestli ano, tak proč?

Rick Fawn: Formuloval bych odpověď tak, aby vyzdvihla i československou zahraniční politiku po roce 1989, neboť ta jednoznačně položila základy pro českou zahraniční politiku po roce 1993. Specificky české období zahraniční politiky je 1997 až 2002. Tato data indikují dobu pádu Klause a vlády ČSSD (a opoziční smlouvu s ODS). Toto období je ale zároveň důležité pro zajištění jednání o přistoupení k EU a NATO, a v roce 1999 také vstup do Aliance. Rok 2002 uzavírá toto období dvojnásobně důležitým pražským summitem NATO. Zaprvé, potvrdil další, rozsáhlejší rozšíření NATO. Druhým aspektem je symbolický význam toho, že se tento přelomový summit, jenž zacelil trhliny vytvořené v Evropě 20. stoletím, konal právě v Praze. Tím se vracíme k původní otázce ohledně výjimečnosti zahraniční politiky. A můžeme si odpovědět: Která země by neměla radost ze zahraničněpolitických úspěchů, které zahrnují napravování historie?

Kai-Olaf Lang: Fází, kterou je třeba při zpětném pohledu asi nejvíce zdůraznit, bylo „zakladatelské období“ české zahraniční politiky. To trvalo zhruba od vzniku nového státu až po cestu do NATO a EU. Zahraniční politika se v těchto letech nemusela vytvářet od nuly, neboť zde existovala základna zkušených diplomatů, osvědčený aparát a skupina expertů. Nicméně nový stát a jeho zahraniční politika se musely nejprve konstituovat v komplikované regionální situaci. Politická mapa střední Evropy se zásadně měnila. Slovensko se odklánělo od západního kurzu a Německo se sjednotilo, přičemž vztahy s ním bylo třeba postavit na nový základ. Cesta k NATO a nová bezpečnostní architektura Evropy se teprve začínaly krystalizovat, stejně jako přístupový proces do nově se otevírající EU. To vše se odehrávalo v situaci vnitropolitických reforem a socioekonomické transformace. To, že nedošlo k žádným zásadním zahraničněpolitickým zvratům a Česká republika později dozrála ve spolehlivého partnera v NATO a EU, bylo jistě také důsledkem těchto „formativních“ prvních let. Vnější rozměr masarykovsko-havlovského ducha a neurvalé výroky Václava Klause a jemu podobných tehdy spojili politici jako Josef Zieleniec ve věcnou zahraniční politiku, jež vytvořila solidní a dodnes vlivný základ.

Łukasz Ogrodnik: Nejspíše nejzásadnější a zároveň nejvíce fascinující období moderní české zahraniční politiky začalo sametovou revolucí. Na jedné straně to bylo období loučení s minulým režimem definovaným závislostí na SSSR, kdy právě v Praze byla v roce 1991 po 36 letech zrušena Varšavská smlouva. Na druhé straně to byl čas budování nových partnerských vztahů. To se odráželo mj. ve Visegrádské deklaraci, která vyjádřila aspirace Čechů, Poláků, Slováků a Maďarů směrem k evropské integraci. V těchto chvílích byla role České republiky posílena i díky aktivitám Havlova kancléře, Karla Schwarzenberga, pozdějšího ministra zahraničních věcí (v letech 2007–2009 a 2010– 2013), velkého státníka a člověka s velkým nadhledem. Ten, jakožto pevný zastánce blízké spolupráce mezi středoevropskými národy, inicioval Polsko-české fórum, které již 15 let pracuje na prohlubování vztahů mezi oběma zeměmi.

Magdaléna Vášáryová: Máme za sebou, samozřejmě, pozoruhodná období, která se nebudou opakovat. V první řadě musíme ocenit společné úsilí o „odeslání“ sovětské armády z našich území, kde česká diplomacie a parlament sehrály prioritní roli pro celý region. Nesmíme ale zapomenout na pomoc české diplomacie a všech ministerstev českých vlád, jež nám, Slovenské republice, nezištně pomáhaly při dohánění asociačních dohovorů s Evropskou komisí. Také v tomto období po roce 1998 se česká diplomacie navždy zapsala do naší historie. Nakonec, dnes musíme ocenit pro-ukrajinskou politiku české vlády navzdory rostoucí nespokojenosti občanů. Ukazuje se, že pokud se diplomacie nesoustřeďuje na parciální národní cíle v daném okamžiku, dovede účinně působit na změny v celém, minimálně středoevropském prostoru. My na Slovensku doufáme, že Česká republika dostojí svému závazku a začne proces vstupování do eurozóny tak, jak slíbila při procesu vstupování do EU. Bude to signál pro EU, že ČR opouští nacionalistické a izolacionistické směřování své země.

David Cadier: Období, která se ve třech dekádách české zahraniční politiky nějak vymykají ze standardu, jsou ta, kdy byla zahraniční politika oproštěna od zásahů domácí politiky. Zaprvé, navazuji na mou dřívější poznámku, to byly roky následující po sametové revoluci: mimořádný úkol (nastavit nově souřadnice zahraniční politiky země) v mimořádných dobách (konec studené války), vedený mimořádnou postavou (Václav Havel). Havlova národní a mezinárodní pověst a aura znamenaly, že mu byla svěřena zodpovědnost za vnější vztahy. Zadruhé, jakmile bylo dosaženo vstupu do NATO a EU, politická třída se z tohoto prostoru jako by stáhla. Poté byl tento prostor vyplněn aktivními atlantistickými zahraničněpolitickými elitami, které nadefinovaly zahraniční politiku podle sebe. Od roku 2010 to ale vypadá, že se domácí politika opět vrátila v plné síle.

Rick Fawn je profesorem mezinárodních vztahů na univerzitě v St. Andrews ve Velké Británii, dlouhodobě se zabývá českou a středoevropskou politikou. Vydal 14 knih, mezi něž patří např. The Czech Republic: A Nation of Velvet; Making Norms Matter; Ideology and National Identity in Post-communist Foreign Policies; a Castle on a Hill: The Visegrad Group, Regionalism, and the Remaking of Europe.

Kai-Olaf Lang je senior fellow výzkumné skupiny EU/Evropa Německého institutu pro mezinárodní a bezpečnostní otázky (SWP) v Berlíně. Jeho výzkum se zaměřuje na země střední a východní Evropy, jejich evropskou a zahraniční politiku a jejich vztahy s Německem, jakož i na rozšiřování Evropské unie a politiku sousedství.

Łukasz Ogrodnik je analytik středoevropského programu Polského institutu mezinárodních otázek (PISM). Jeho hlavním zájmem jsou země Visegrádské skupiny, především Česko a Slovensko, a současně Rakousko. Vystudoval univerzitu ve Wroclawi, byl výměnným studentem na Ruprecht Karl University v Heidelbergu, Ostravské univerzitě a Truman State University v Missouri.

Magdaléna Vášáryová působila po roce 1989 jako diplomatka, byla velvyslankyní ČSFR v Rakousku, slovenskou velvyslankyní v Polsku a státní tajemnicí na slovenském ministerstvu zahraničních věcí. V roce 2006 byla zvolena poslankyní Národní rady SR, kde zasedala do roku 2016. Je zapojena v řadě neziskových organizací, v roce 1993 zakládala Slovak Foreign Policy Association (SFPA). Zároveň působila i jako herečka a vyučovala na vysoké škole.

David Cadier je odborným asistentem v oboru mezinárodní vztahy univerzity v Groningenu, jako přidružený výzkumník Centra pro mezinárodní studia (CERI) na Sciences Po a jako hostující výzkumník College
of Europe v Brugách. Jeho výzkumné zájmy se týkají analýzy zahraniční politiky, střední Evropy, vztahů EU-Rusko a mezinárodní dimenze populismu. V současnosti pracuje na knize o české a polské zahraniční politice od roku 2004.