Řecko-makedonský spor o název. Jaký má vliv na integraci do EU?

Trnitá cesta Makedonie do EU

Řecko považuje užívání názvu Republika Makedonie za odcizování a falsifikaci řecké historie. Vidí v něm i skrytý záměr o iredentistické snahy Makedonie v jeho severní části (tento region nese stejný název), kde stále žije menšina slovanského obyvatelstva, jejíž mnozí členové se považují za etnické Makedonce, byť jim status makedonské menšiny vzhledem k řeckému stanovisku nemůže být přiznán.

Makedonie jako první z balkánských států podepsala v roce 2001 Stabilizační a asociační dohodu, kterou ratifikovaly všechny členské státy EU včetně Řecka. V roce 2005 pak Evropská rada (ER) udělila Makedonii status kandidátské země. Řecko také podpořilo zrušení víz do schengenského prostoru pro Makedonii s účinností od prosince 2009. Ve stejný rok Komise poprvé doporučila ER zahájit s Makedonií přístupové rozhovory a toto doporučení pak zopakovala v hodnotících zprávách ještě třikrát, naposledy v roce 2012.

Tyto výzvy však nebyly ze strany ER vyslyšeny a to právě vzhledem k nedořešenému sporu o název země. K možnému zahájení přístupových rozhovorů se vyjádřila pouze Rada (pro obecné záležitosti) naposledy v prosinci 2012, kdy konstatovala, že zahájení rozhovorů posoudí na základě hodnotící zprávy Komise z dubna 2013, jež je zaměřena na pokrok v rámci tzv. přístupového dialogu na vysoké úrovni (High Level Accession Dialogue – HLAD) a na dobré sousedské vztahy. Zároveň Rada zopakovala nutnost rychlého vyřešení sporu o název země pod záštitou OSN. HLAD, jakožto dialog mezi makedonskou vládou a Komisí, byl spuštěn v březnu 2012 a je v podstatě rozšířením stávajícího rámce reforem v Makedonii, které mají zemi více přiblížit EU i přes nemožnost zahájit přístupová jednání.

Samotná zpráva Komise obsahovala konstatování, že země učinila pokrok téměř ve všech sledovaných oblastech v rámci HLADu a že rozhovory o názvu země, poněkud diplomaticky řečeno, získaly nový impuls. Přesto se Rada během svých následujících schůzí možným zahájením přístupových rozhovorů s Makedonií vůbec nezabývala a tématu se vyhnula i ER na svém červnovém zasedání v Bruselu. Bývalý vedoucí delegace EU v Makedonii Ervan Fuere jako důvod uvádí nedostatečný politický dialog v zemi, nedostatečnou implementaci reforem a zimní politickou krizi, během níž opozice hrozila bojkotem voleb do místních zastupitelstev.

Kladný postoj Komise i Evropského parlamentu

Jak již bylo zmíněno, Makedonie získala čtyřikrát po sobě doporučení Komise zahájit přístupová jednání. Z tohoto pohledu vyznívají hodnotící zprávy Komise konsistentně. Zprávy také zmiňují počiny Makedonie vnímané v Řecku jako provokace, např. pojmenování mezinárodního letiště ve Skopji po Alexandru Velikém či vztyčení obří sochy válečníka na koni v centru Skopje, který sice oficiálně jméno antického panovníka nenese, přesto se však všeobecně má za to, že se jedná o sochu Alexandra. Na druhou stranu v hodnotících zprávách chybí zmínka o rozhodnutí Mezinárodního soudního dvora v Haagu, že Řecko porušilo Prozatimní dohodu s Makedonií uzavřenou v roce 1995, když jí zabránilo pozvání do NATO na bukurešťském summitu v dubnu 2008. Zpráva z roku 2012 se omezuje na konstatování, že Mezinárodní soudní dvůr vynesl v případu verdikt. Tento fakt kontrastuje s podrobným popisem případů (včetně vynesených rozsudků) týkajících se možných válečných zločinů makedonských občanů projednávaných před Mezinárodním trestním tribunálem pro bývalou Jugoslávii. Zprávy také pravidelně vyzývají k vyřešení sporu o název země pod záštitou OSN.

Konzistentní přístup k Makedonii lze vypozorovat i v usneseních Evropského parlamentu (EP), který vyzývá ER k bezodkladnému zahájení přístupových jednání s Makedonií. Poslední dvě usnesení EP (2012, 2013) navržená zpravodajem Richardem Howittem jsou k Makedonii přívětivá i po lingvistické stránce, kdy se vyhýbají zkratce FYROM (většinou nahrazeno slovním spojením „tato země“) a zároveň používají přídavné jméno „makedonský“, obojí k nelibosti některých řeckých europoslanců. Slovo „makedonský“ je užíváno i v hodnotící zprávě Komise za rok 2012.

Ve svém posledním usnesení EP konstatuje, že bilaterální otázky by měly být řešeny pokud možno před zahájením přístupových jednání, ale zároveň jedním dechem dodává, že by se neměly používat k brzdění přístupového procesu k EU. Dle EP by navíc „samotné zahájení jednání o přistoupení mohlo fungovat jako pozitivní impulz pro změnu…a podpořit dobré sousedské vztahy“. Konstatuje také, že „rozhodnutí Haagského tribunálu, které je součástí mezinárodního práva, musí vstoupit v platnost.“ Toto lze vykládat jako vzkaz Řecku, aby upustilo od svého bránění vstupu Makedonie do NATO a potažmo i do EU.

V rámci diskuze k rezoluci pak Richard Howitt vyjádřil znepokojení nad liknavým postojem Evropské rady. Rovněž vyslovil otázku, nakolik ER sama nese zodpovědnost za daný stav věcí v Makedonii tím, že stále brzdí její integraci do EU, čímž hrozí i opětovný konflikt v zemi a její fragmentace. Podobně se vyjádřil i jeho maďarský kolega György Schöpflin, který řekl, že oddalování zahájení přístupových rozhovorů přispívá k tzv. antikvizaci, tedy kladení silného důrazu na antickou historii země a tím i umělé vytváření historie, což v konečném důsledku ztěžuje vyjednávání Makedonie a Řecka o názvu země.

Zapojení EU do vyjednávání o názvu = větší šance na úspěch?

Během diskuze někteří řečníci zmínili vyjednávání Kosova a Srbska jako možný příklad, jak dospět ke kompromisu za zprostředkování EU. Podobné doporučení vyjádřil např. i americký diplomat Philip Reeker při své nedávné návštěvě Skopje. Zprostředkování rozhovorů ze strany EU respektive Komise se zdá být logickým krokem a to hned z několika důvodů. Předně roky trvající vyjednávání pod záštitou OSN doposud nepřineslo žádné výsledky. Dále Komise sama několikrát doporučila zahájit přístupová jednání, která však doposud nezačala vzhledem k názoru ER, že nejdřív musí být dořešen spor o název země. V současnosti je navíc podpora pro vstup do EU mezi makedonskými obyvateli stále relativně vysoká, což nemusí platit v budoucnu, pokud bude proces přistoupení neustále oddalován. V neposlední řadě pak oddalování vstupu a stagnace vyjednávání o jméně zvyšuje hrozbu nárůstu nacionalistických tendencí v Makedonii a tím i zvýšení nestability v regionu.

Pokusy o zapojení EU do vyjednávání o jméně již byly učiněny v minulosti, zatím však narážely na vlažný přístup Řecka. Rovněž EP opětovně vyzval vysokou představitelku Evropské unie pro zahraniční věci a bezpečnostní politiku Catherine Ashtonovou a komisaře pro rozšíření a evropskou politiku sousedství Štefana Füleho, aby se více angažovali ve vyjednávání. Dalším příkladem úspěšného řešení bilaterálních problémů za přispění EU (a s vidinou členství v EU jako jistým druhem odměny) může být několikaletý spor mezi Slovinskem (toho času členskou zemí EU) a Chorvatskem (tehdy zemí ucházející se o vstup do EU). V tomto sporu šlo o přesné vytýčení hranic mezi oběma zeměmi mající vliv na přímý (ne)přístup Slovinska do mezinárodních vod. Nešlo sice o tak citlivý problém jako je název země, přesto se však záležitost významně dotýkala suverenity a ekonomických zájmů obou zemí. I když Komise nebyla hlavním hybatelem vzájemné dohody obou zemí, dokázala svou zvýšenou aktivitou k řešení sporu významně přispět.

Jistou paralelu s řešením chorvatsko-slovinského sporu lze vidět i v návrhu Štefana Füleho, který během výše zmíněné diskuze v EP zopakoval již dříve uvedenou možnost, jak se posunout v integračním procesu – v rámci vyjednávacího rámce garantovat členským státům, že určité kapitoly nebudou otevřeny, dokud nebude vyřešen spor o název země. Takto by přístupová jednání nebyla uzavřena, aniž by byl dořešen spor o název.

Pro představitele makedonské vlády je tato možnost vcelku přijatelná, Řecko však zatím preferuje stávající model vyjednávání pod záštitou OSN. S tím souhlasí i profesor evropského práva Panayiotis Kanellopoulos z univerzity v Pireu, dle nějž „je celý spor neshodou mezi dvěma nezávislými a suverénními státy, členy OSN, z nichž pouze jeden je členským státem EU.“ Zároveň vyzdvihuje přístup EU k Makedonii a přístupovému procesu. „EU nepřímo nutí FYROM k tomu, aby vyřešila spor o název země, avšak jinak nemá v této otázce žádné další pravomoci a proto není potřeba, aby se ve sporu více angažovala“, dodává.

Závěrem…

I když se může jevit, že jsou vztahy obou zemí napjaté, existují oblasti, kde k oboustrannému prospěchu plně spolupracují. Jedná se především o hospodářskou spolupráci. Řecko patří, společně s Německem a Srbskem, k nejvýznamnějším obchodním partnerům Makedonie (což se týká zejména importu řeckého zboží) a je také důležitým zdrojem investic v zemi. Makedonie láká především levnou pracovní silou a nízkými daněmi. Dokladem důležitosti této spolupráce je kromě existence styčných úřadů ve Skopji (zdejší řecké zastoupení je, co se týče počtu diplomatických pracovníků zde působících, největší ze všech sousedních zemí) a Aténách také působnost řeckého konzulátu v Bitole resp. makedonského konzulátu v Soluni. Oba konzuláty se primárně zaměřují na obchod a investice. Řecko je také oblíbenou destinací makedonských turistů.

Spor o název země je tak jakousi černou kaňkou na jinak dobře se rozvíjejících vztazích. Zároveň brání integraci Makedonie do EU a NATO a tím i rozšíření stávajících vztahů s jižním sousedem. Problém nedořešeného názvu země také často bývá předmětem a záminkou sporů makedonských politiků mezi sebou a v neposlední řadě politiků makedonských a albánských, kdy jsou albánské strany mnohem více nakloněny změně názvu země s cílem umožnit její rychlejší integraci do EU a NATO. Naproti tomu makedonský premiér Nikola Gruevski se již dříve nechal slyšet, že o jakékoliv změně názvu země nechá rozhodnout občany v referendu. Podle průzkumů veřejného mínění však drtivá většina etnických Makedonců preferuje stávající název. To by v konečném důsledku mohlo při zachování nynějších postojů všech zúčastněných stran (Řecko, NATO, Evropská rada) vést k zastavení integračního úsilí země a k růstu nacionalismu. S ohledem na postoj albánské menšiny by to pak mohlo znamenat i další vážnou vnitropolitickou krizi.