Použití veta ve společné zahraniční a bezpečnostní politice Evropské unie: Kdo a proč

V Evropské unii se znovu rozběhla debata o zavedení hlasování kvalifikovanou většinou ve Společné zahraniční a bezpečnostní politice (SZBP), kterou už několikrát moderovalo i české předsednictví. Na rozdíl od jiných oblastí platí v SZBP doposud princip jednomyslnosti, díky němuž si členské státy zachovávají své právo veta. To je na jedné straně zárukou, že nedojde k ohrožení zásadních zájmů žádného z členů EU, což je nutnou podmínkou pro samotnou existenci společné politiky. Na druhé straně však jednomyslnost vede k oslabování akceschopnosti Evropské unie, jejíž reakce na překotné globální krize jsou podle mnohých často pomalé, neobratné a či bezzubé. Naposledy se v tomto kontextu mluvilo o postoji Maďarska, který byl opakovaně překážkou k přijetí či posílení protiruských sankcí.

Posílení většinových prvků v SZBP dlouhodobě prosazuje Evropský parlament a Evropská komise. Najdeme je také mezi klíčovými závěry v květnu ukončené Konference o budoucnosti Evropy. Ve svém pražském projevu o nich mluvil i německý kancléř Olaf Scholz, jehož pozici podporuje řada západoevropských států včetně Francie. Česko je naopak dlouhodobě skeptické, stejně jako řada států zejména z východní, severní a jižní Evropy – i když ze současné vládní koalice v tomto ohledu zaznívají velmi různorodé hlasy. Téma je dnes každopádně na stole, a to i díky perspektivě rozšíření EU o Ukrajinu, Moldavsko a země západního Balkánu, čímž by se počet členských států dostal výrazně nad třicet.

Zatímco o principiální a často ideologické argumenty z obou stran není nouze, zhodnocení dosavadní praxe ve veřejné debatě chybí. Tato reflexe proto přináší krátký přehled toho, z jakých důvodů členské státy rozhodnutí SZBP skutečně vetují. Obvykle se jedná o tři základní motivy – různé zahraničněpolitické zájmy, propojování s jinými otázkami a vměšování třetích zemí, které shrnujeme v první části textu. Následně pak přinášíme vybrané konkrétní příklady vet v SZBP v posledních pěti letech, u nichž se pokoušíme tyto jednotlivé důvody určit.

Proč státy vetují společnou zahraniční a bezpečnostní politiku?

Důvody každého veta se různí, a vysvětlení zde proto pracuje s velkou mírou nejistoty. Na základě odborné literatury a analýzy předchozí praxe lze přesto poměrně spolehlivě identifikovat nejméně tři hlavní důvody, které běžně vedou státy k použití práva veta. Těmi jsou jak (1) různé zahraničněpolitické zájmy členských států, tak (2) propojování hlasování s nesouvisejícími tématy či dokonce (3) vměšování třetích zemí.

Prvním důvodem jsou odlišné zahraničněpolitické zájmy členských států, které se v konkrétním hlasování dostanou do konfliktu. Právě autenticky rozdílné pohledy jednotlivých členských států Unie, jak jsme je v minulých letech zaznamenávali např. ve vztahu k Rusku či blízkovýchodnímu konfliktu, jsou pravděpodobně největší výzvou pro efektivní a akceschopnou zahraniční a bezpečnostní politiku EU. Státy zde totiž nemají
velkou motivaci ustupovat a popř. umožnit schválení společných kroků v podobě některého z existujících mechanismů (např. prakticky nepoužívané „konstruktivní absence“).

Druhým důvodem je propojování hlasování s jinými tématy (známé také jako issuelinkaging). V tomto případě nemá členský stát nepřekonatelný problém s otázkou, která je předmětem hlasování, ale žádá její propojení a „vyobchodování“ za ústupky v jiné oblasti. To je legitimní a v minulosti často používaná strategie, která ale má také své zásadní problémy. Prvním je hrozící paralýza rozhodování, jíž si tehdejší Evropská společenství ostatně zažila v osmdesátých letech v oblasti jednotného trhu a překonala ji právě až zavedením hlasování kvalifikovanou většinou. Druhý problém spočívá v důvěryhodnosti EU, jež s neschopností
reagovat na světové dění z podružných důvodů pochopitelně klesá (viz např. níže uvedený příklad ohledně sankcí proti běloruskému režimu).

Třetím důvodem pro využívání práva veta je vměšování třetích zemí. Dobře známé jsou pokusy vnějších aktérů, zejména pak Ruska a Číny, o prosazování vlastních zájmů skrze oslabování jednoty EU přístupem „rozděl a panuj“. Tito aktéři si tak mohou získávat přízeň jednotlivých členských států EU např. skrze investiční či infrastrukturní projekty a zablokovat tak přijetí zahraničněpolitických rozhodnutí EU, které nejsou v jejich zájmu. Tomuto tlaku ze strany třetích zemí jsou náchylnější malé a střední členské  země EU (byť to neplatí absolutně). Princip jednomyslnosti, kdy může jediný stát blokovat rozhodování celé Unie, je z hlediska uplatňování této nátlakové strategie velmi výhodný. Stačí totiž získat jen jeden členský stát jakožto „nejslabší článek“ – a celé rozhodování může být zastaveno. Stejně jako v druhém případě se ale opět nemusí vůbec jednat o autentické, zásadní či dlouhodobě sledované zahraničněpolitické zájmy dané země.

Příklady z praxe

Pojďme se nyní podívat na několik vybraných příkladů národních vet v SZBP z nedávné praxe a pokusit se vyhodnotit, které ze tří výše zmíněných důvodů zde převažují. Je třeba otevřeně přiznat, že důvody vždy nejsou zcela jasné či veřejně známé a že se zde zmiňované základní motivace mohou překrývat a prolínat. Následující text je tedy kvalifikovanou interpretací na základě dostupných zdrojů, v níž pracujeme s určitou mírou nejistoty.

Veta rozhodnutí v rámci SZBP (vybrané případy)

Za ukázku prosazování primárně autenticky formulovaného a dlouhodobě prosazovaného národního zájmu – přestože zde samozřejmě hraje roli i diplomatický tlak Tel Avivu – můžeme chápat sérii vet ve vztahu k blízkovýchodnímu konfliktu. Nejčastěji vetujícím státem zde bylo Maďarsko, které má ze všech členských zemí EU dlouhodobě jednu z nejvíce pro-izraelských zahraničněpolitických pozic. K maďarským vetům unijních prohlášení směrem k izraelsko-palestinskému konfliktu došlo v létě 2019, v květnu 2019 se pak Maďarsko pokusilo vetovat společné prohlášení EU kritizující izraelský postup vůči Palestincům na setkání Rady bezpečnosti OSN. V listopadu 2019 bylo Maďarskem blokováno společné prohlášení EU odsuzující americké ukončení chápání izraelských osad jako nelegálních. Dále pak v květnu 2021 Maďarsko vetovalo jednotnou pozici a přijetí deklarace EU ohledně eskalace izraelsko-palestinského vojenského napětí volající po příměří. V květnu 2018 Maďarsko, ČR a Rumunsko zablokovaly přijetí unijního prohlášení odsuzujícího přemístění americké ambasády do Jeruzaléma.

Příkladů použití veta v důsledku propojování různých témat je také celá řada. Například na začátku února 2019 došlo k hned několika vetům během jednoho dne. Itálie zablokovala přijetí prohlášení ke krizi ve Venezuele, několik členských států EU zablokovalo prohlášení k hrozícímu kolapsu Smlouvy o likvidaci raket středního a kratšího doletu. Polsko a Maďarsko zablokovalo přijetí navrhovaných závěrů k summitu mezi EU a Arabskou ligou, kdy hlavním důvodem pro využití veta byl konflikt ohledně migračních otázek jen nepřímo souvisejících se závěry summitu. V roce 2020 pak zablokoval Kypr přijetí sankcí vůči běloruskému režimu, kdy hlavním důvodem bylo to, že Unie nebyla schopna předtím formulovat společnou pozici směrem ke krizi ve východním Středomoří, kde se dostal Kypr, Řecko a Turecko do sporu ohledně námořních teritorií a využití podmořských energetických zdrojů.

Dalším zajímavým případem propojování témat je rozhodování o námořní operaci EUNAFVOR Sophia operující v blízkost libyjského pobřeží. Jejím cílem bylo narušit migrační pašerácký řetězec, cvičit libyjskou pobřežní stráž a implementovat zbraňové embargo OSN proti Libyi. V kontextu mezinárodního práva a z něj vyplývajících povinností však také operace hrála roli při zachraňování tonoucích migrantů na moři. Když se počátkem roku 2019 debatovalo o prodloužení mandátu mise, Itálie zablokovala další nasazení námořních sil. Toto veto vycházelo jak z protimigračních pozic ministra vnitra Itálie Mattea Salviniho, tak ale bylo především motivováno jako reakce vůči dalším členským státům EU, které podle Říma nedostatečně sdílely migrační a uprchlické břemeno s Itálií. Podobná situace se opakovala začátkem roku 2020 a týkala se stejné operace zaměřené na vynucení zbraňového embarga proti Libyi, jež mělo zabránit další eskalaci libyjského konfliktu. Zde došlo k dočasnému zablokování přijetí rozhodnutí Rakouskem, jež jej nakonec podpořilo, ale jen pod dvěma podmínkami. Oblast výkonu mise se neměla překrývat s hlavními migračními trasami, aby nedocházelo k „dovozu“ zachráněných migrantů do Evropy, a mandát mise musel obsahovat výstupní klauzuli. Ta znamenala, že pokud by byly důkazy, že mise se stala faktorem táhnoucím migranty do Evropy, bylo by možné námořní kapacity z operace stáhnout.

V celé řadě nedávných příkladů se také jednalo (či s vysokou pravděpodobností mohlo jednat) o třetí případ, tedy uplatnění vlivu třetí mocnosti. Úvodem můžeme připomenout řecké veto z června 2017, kdy se EU snažila dohodnout na vydání společného prohlášení v rámci Rady pro lidská práva OSN ohledně podpory svobody projevu a celosvětového ukončení trestu smrti. Řecko toto prohlášení blokovalo dle dostupných zdrojů v důsledku diplomatického tlaku ze strany Číny. Ministr zahraničních věcí Řecka oficiálně nazval prohlášení nekonstruktivní kritikou zaměřenou proti Číně a volal po tom, aby se raději EU zaměřila na diskusi s Čínou mimo formální rámec OSN. Prakticky přesně rok před touto epizodou koupila čínská COSCO Shipping, jedna z největších světových společností v lodní dopravě, nadpoloviční podíl v největším řeckém přístavu nacházejícím se ve městě Pireus. Zablokování unijního prohlášení ze strany Řecka tedy bylo primárně motivováno bilaterálními ekonomickými zájmy mezi Řeckem a Čínou, jejichž obětí se stalo konkrétní rozhodnutí ve SZBP.

Podobným případem byla blokace lidskoprávního prohlášení Unie z března 2017, kdy Maďarsko zablokovalo přijetí prohlášení kritizující stav lidských práv v Číně a konkrétně odsouzení mučení zadržovaných právníků. Oficiálním argumentem bylo, že Unie má již tak příliš konfliktů s Čínou a není třeba dále situaci vyhrocovat. Prohlášení nakonec bylo z rozhodovacího procesu staženo. Dle neoficiálních zdrojů však za maďarským vetem stála také čínská lobby a bilaterální (ekonomické) vazby mezi oběma zeměmi. Opět tedy zřejmě šlo o úspěšný pokus třetí země skrze jednomyslnost zablokovat unijní rozhodnutí. Stejná situace se stejnými aktéry se opakovala v roce 2021, kdy Maďarsko blokovalo prohlášení ohledně lidských práv v Číně a konkrétně nové bezpečnostní zákony přijaté v Hongkongu.

Závěr

Představené příklady z praxe naznačují, že existující využití veta lze přiřadit ke třem motivům: 1) existenci odlišných zahraničněpolitických zájmů členských států EU, 2) propojování rozhodování v SZBP s otázkami v jiných oblastech politiky, a 3) vměšování třetích zemí a jejich pokusům zablokovat jim nevyhovující zahraničněpolitické rozhodnutí EU. Tyto tři motivy lze vnímat rozdílně i v kontextu diskutovaného zavedení rozhodování kvalifikovanou většinou v SZBP. První motiv lze primárně spojit s důležitostí zachování veta v SZBP, aby nedocházelo k tomu, že jednotlivé členské státy budou přehlasovány v otázkách důležitých zahraničněpolitických národních zájmů. To by mohlo vést k erozi jednoty mezi členskými státy a vytváření zbytečných třecích ploch. V důsledku by tak mohla být oslabena společná zahraničněpolitická akce EU i mezinárodněpolitická důvěryhodnost Unie.

Na druhou stranu, existující smluvní rámec nabízí ochranu před tím, aby se toto nestávalo. Případné zavedení kvalifikované většiny do SZBP skrze tzv. pasarelu je totiž kompenzováno existencí tzv. záchranné brzdy dle článku 31(2) Smlouvy o EU. Tento mechanismus stanoví, že členský stát v Radě EU se může ze zásadních důvodů státní politiky, které musí uvést, postavit proti přijetí některého rozhodnutí kvalifikovanou většinou. Výhoda tohoto mechanismu spočívá v tom, že do jisté míry eliminuje nadužívání veta jednotlivými
členskými státy, protože důvody, pro které by konkrétní rozhodnutí mělo být vetováno, musí být explicitně uvedeny. Tento důraz na explicitní uvedení důvodů, pro které je většinové rozhodnutí blokováno jedním (či více) státy, vedl již v minulosti k tomu, že takové možnosti nebylo nadužíváno (stalo se tak v případě využívání tzv. lucemburského kompromisu především během osmdesátých let minulého století).

V případě druhého a třetího motivu pro vetování zahraničněpolitických rozhodnutí EU je vztah k zavedení většinového rozhodování ve SZBP jiný. V obou případech nejde totiž primárně o významné zájmy konkrétního členského státu (či více členských států), ale o snahu využití veta v rámci SZBP zobchodovat. Tento pokus může směřovat dovnitř EU tím, že se snaží propojit využití veta s tím, aby mu členské státy či instituce EU poskytly ústupky v jiné nesouvisející oblasti. Anebo se snaží členské země využití veta zobchodovat externě mimo EU, a to s cílem posílit své politické či ekonomické bilaterální vztahy se třetí zemí, která má zájem na tom zajistit zablokování konkrétního zahraničněpolitického rozhodnutí EU. V případě druhého a třetího motivu jsou náklady pro zahraniční politiku EU evidentní. Vedou totiž k paralýze rozhodování, které následně vede k oslabení akceschopnosti a důvěryhodnosti zahraničněpolitické akce EU, která s neschopností reagovat na světové dění z důvodů s tímto děním nesouvisejícím pochopitelně klesá. Pokud by využívání veta v rámci SZBP primárně vycházelo z těchto dvou motivů, lze to považovat za argument pro zavedení většinového hlasování.