O státnosti a uznání státu v mezinárodním právu

V čem je rozdíl? Každá z uvedených jednotek a výraz stát není v této chvíli použit záměrně po svém vzniku (vyhlášení nezávislosti) čekala na explicitní uznání (či explicitní neuznání nebo projev nesouhlasu) ze strany jiných států. Česká republika, Slovensko a Jižní Súdán byly jinými státy postupně uznávány již ode dne svého vzniku a proti jejich uznání se nezvedl odpor ze strany třetích států, byly přijaty do OSN. I Palestina a Kosovo byly za státy uznány desítkami jiných států. Současně ale srovnatelně silná část mezinárodního společenství jejich uznání odmítá a dveře do OSN jsou pro ně tak zavřené. Do skupiny států s omezeným uznáním patří dále Čínská republika na Tchaj-wanu (uznávaná 22 členy OSN a Svatým Stolcem), Severokyperská turecká republika (uznávána pouze Tureckem), Saharská arabská demokratická republika (84 uznání, člen Africké unie), Jižní Osetie (uznávána pěti členy OSN) a Abcházie (5 členů OSN). A doplnit můžeme i několik jednotek, které sice splňují základní požadavky na stát kladené, ale dosud je neuznal žádný z členů OSN: Náhorní Karabach, Podněstří, Somaliland (který již krátkou dobu v minulosti v roce 1960 státem jednoznačně byl), v minulosti třeba africké jednotky Katanga, Jižní Kasai či Biafra.

Charta Organizace spojených národů

Pravidla pro přijímání členů do Organizace spojených národů obsahuje Charta. Podle čl. 4 mohou být za členy přijaty všechny mírumilovné státy, které akceptují závazky obsažené v Chartě a podle úsudku Organizace jsou způsobilé a ochotné tyto závazky plnit. Přijetí nových členů musí doporučit Rada bezpečnosti OSN a schválit dvoutřetinovou většinou Valné shromáždění. Charta nespojuje členství v OSN s uznáním státu (nebo s minimálním počtem výslovných uznání státu). A proto mimo OSN stojí Palestina, kterou uznává 129 členů OSN, a naopak členství bez problémů získalo Tuvalu s několika desítkami uznání.

Charta se ani nevyjadřuje k tomu, za jakých okolností má být nově vzniklá jednotka na mezinárodní scéně považována za stát. Taková pravidla nenajdeme ani v jiné univerzální mezinárodní smlouvě. Nejde o mezeru v mezinárodním právu státnost, uznání a podobně i například rozhodnutí o navázání diplomatických styků jsou považovány za mimoprávní kategorie. Mezinárodní právo nestanoví pravidla pro vyhlášení nezávislosti státu ani nevymezuje okolnosti, za kterých by státy měly být. Členské státy OSN měly ostatně výbornou příležitost nechat si od Mezinárodního soudního dvora vysvětlit, jak mezinárodní právo vnímá státnost a uznání, když se Valné shromáždění OSN na Soud v říjnu 2008 obrátilo s žádostí o poradní posudek ve věci Kosova. Položená otázka se ovšem týkala pouze legality vyhlášení nezávislosti. O posouzení státnosti Republiky Kosovo, mezinárodněprávních důsledků vyhlášení nezávislosti ani důsledků nebo legality uznání státy nežádaly. I to můžeme vykládat jako podporu pro tvrzení, že státnost, uznání a rozhodnutí o navázání diplomatických styků mezi jednotkami (státy) nejsou instituty, které by mezinárodní právo mělo regulovat.

Stejný názor na věc odráží i stanovisko Komise pro mezinárodní právo z roku 1949. První kodifikační úkol Komise se týkal problematiky základních práv a povinností států. Ve výsledném dokumentu Návrhu článků o právech a povinnostech států z prosince 1949 se Komise zcela záměrně vyhnula úpravě státnosti i uznání. V komentáři přiznala, že jedním z navržených a diskutovaných ustanovení byl stručný článek: „Každý stát má právo, aby jeho existence byla uznána jinými státy“. Většina členů Komise ale toto znění odmítla s poukazem na to, že jde za hranice obecně platného mezinárodního práva, že otázka uznání má významné politické souvislosti a je příliš citlivá na to, aby jí bylo věnováno jediné stručné ustanovení. Otázka uznání států byla dokonce zahrnuta na seznam čtrnácti témat, jimž se Komise chtěla v budoucnu podrobněji věnovat, ale na skutečný program kodifikace se nikdy nedostala.

Montevidejská úmluva

Některé učebnice mezinárodního práva ovšem zvídavé zájemce odkazují v souvislosti s uznáním a znaky státu na Montevidejskou úmluvu o právech a povinnostech států z roku 1933. Jde o závaznou mezinárodní smlouvu s regionální působností (19 smluvních stran z amerického kontinentu). V prvním článku stanoví, že stát jako subjekt mezinárodního práva musí mít a) trvalé obyvatelstvo; b) vymezené území; c) vládu; d) schopnost vstupovat do vztahů s jinými státy. Pokud jde o uznání, podle čl. 2 je politická existence státu nezávislá na uznání jinými státy a stát má určitá práva (bránit svou celistvost a nezávislost, snažit se o své zachování a prosperitu, spravovat své vnitřní záležitosti, definovat pravomoc a oprávnění svých soudů) již před uznáním. Uznání znamená, že uznávající stát akceptuje subjektivitu uznávaného státu a všechna jeho práva a povinnosti vyplývající z mezinárodního práva, uznání je bezpodmínečné a nezrušitelné (čl. 6).

V případě kritérií státnosti byla Montevidejská úmluva zřetelně inspirována v té době rozšířeným vymezením tří konstitutivních prvků státu. Rakouský právník Georg Jellinek je definoval v roce 1900 a od té doby je přijala za své státověda i věda o mezinárodním právu. Montevidejská úmluva navíc ale zakotvila ještě čtvrtý požadavek schopnost státu vstupovat do mezinárodních vztahů. Jaká byla motivace autorů pro čtvrtou podmínku není zcela jasné. Rozhodně nešlo o reflexi tehdy platného obyčejového práva. Čtvrté kritérium je dodnes terčem kritiky schopnost relevantně interagovat s jinými státy je některými autory vykládána jako důsledek státnosti, a nikoli její předpoklad. Setkat se můžeme i s názory, že definice státu v Úmluvě neobsahuje vše podstatné. Někteří v ní postrádají požadavek nezávislosti. Jiní by seznam kritérií rozšířili o to, že nově vzniklá jednotka musí sama prohlásit, že je (nezávislým) státem. Nejčastěji autoři obohacují tři základní prvky o schopnost nového státu mocensky se prosadit jako čtvrtý prvek. Za pozornost ovšem stojí fakt, že mezi základní požadavky na stát nebývá zahrnuto uznání.

Takové odborné diskuse a návrhy badatelů ponechávají státy samotné v klidu. Skutečnost, že mezinárodní právo nenabízí sadu kritérií, jejichž posouzení by mohlo vést k jednoznačnému a jasnému závěru, zda nově vzniklá jednotka je nebo není státem, znamená dostatečně velký prostor pro zahraniční politiku států. Ke každé nové jednotce v mezinárodním prostoru tak státy mohou přistupovat individuálně. Mohou vyhodnotit okolnosti jejího vzniku, odhadnout své vzájemné budoucí vztahy, reakci ostatních států, další souvislosti, a na základě toho novou jednotku jako stát uznat, nebo uznání odmítnout, nebo o uznání mlčet. Volnost států ve vztahu k uznání je široká. Na jedné straně nemají povinnost uznat za stát jednotku, která má území, obyvatelstvo a veřejnou moc, na straně druhé jim nic nebrání uznat za stát i takovou jednotku, která některý z konstitutivních prvků nenaplňuje (např. efektivně neovládá státní území).

Rozhodnutí o uznání státu je rozhodnutím politickým. Má však mezinárodněprávní důsledky. Představa o jejich přesném obsahu se v čase vyvíjela a klíčová otázka zněla, zda jsou účinky uznání deklaratorní nebo konstitutivní. To jest, zda uznání pouze potvrzuje, že stát již vznikl a není pro jeho samotnou existenci podstatné (deklaratorní teorie), nebo zda teprve uznání uvádí stát v život, konstituuje jej (konstitutivní teorie). Jinými slovy, zda společenství států je rodinou, do níž noví členové patří od okamžiku svého zrození, nebo klubem, do nějž musí být přijati stávajícími členy a jejich přijetí může být i odmítnuto. Zastánci konstitutivní role uznání se většinou opírali o pozitivistickou teorii, podle které je závazek respektovat mezinárodní právo odvozen z vůle státu. Vznik nového státu je nutno uznat, jen tak vznikne nový mezinárodněprávní vztah. Mezistátní praxi ale odpovídá podstatně více teorie deklaratorní. Přiklání se k ní i většina mezinárodních právníků. Samotná debata mezi oběma přístupy je dnes již považována za teoretickou, zbytečně konfrontační a za uzavřenou s tímto výsledkem: účinky uznání jsou primárně deklaratorní, omezeně i konstitutivní. Uznávající stát bere na vědomí existenci jiného státu (který bude existovat i bez uznání). Uznání ale současně vyjadřuje vůli respektovat uznaný subjekt jako svrchovaně rovný stát. Pouze navzájem se uznávající státy budou mezi sebou udržovat obvyklé diplomatické styky. Uznání je nutnou podmínkou pro navázání diplomatických styků. Není ale podmínkou postačující; státy, které se uznávají, nemají povinnost diplomatické styky navázat. Nedávný případ Kosova zřetelně ukazuje, že rozhodnutí o uznání státu a rozhodnutí o navázání diplomatických styků jsou dva nezávislé instituty. I státy, které se navzájem neuznávají, mohou mezi sebou mít formální styky _ neoznačují je ale jako styky diplomatické.

Mezinárodní právo nezná povinnost uznat nově vzniklou jednotku. Její neuznání, stejně jako předčasné nebo opožděné uznání tak můžeme interpretovat politicky, nemůžeme z nich vyvozovat mezinárodněprávní důsledky. Státy mohou stanovit podmínky pro uznání jiných jednotek (tak, jak to udělalo Evropské společenství po rozpadu Jugoslávie) a smluvně přijmout závazek uznat novou jednotku poté, co budou podmínky splněny.

Mezinárodní právo neupravuje ani formu uznání. Ve skutečnosti bývá rozhodnutí o uznání veřejně a výslovně sděleno uznávanému státu. Mezinárodněprávní věda připouští i uznání implicitní, například navázání diplomatických styků (udělení agrément vedoucímu diplomatické mise) nebo vydání konzulárního exequatur. V každém případě musí být ale zřejmý záměr uznávajícího státu uznat jiný stát. Důsledky uznání nelze dovozovat z prosté interakce mezi jednotkami, například ze skutečnosti, že jsou stranou téže mnohostranné smlouvy, že jedna strana vznese nárok na náhradu škody vůči druhé straně nebo že spolu obě jednotky jednají.

Státy se všeobecným a s omezeným uznáním

V mezinárodním společenství tedy můžeme podle míry uznání rozlišit nejméně dvě skupiny států. Jednak jde o početnou skupinu států s téměř všeobecným uznáním, do které patří většina členů OSN. Druhou skupinu tvoří státy s omezeným uznáním, z nichž některé nebyly do OSN přijaty, ale mnohé členy Organizace jsou. Navzájem se neuznávají desítky členských zemí OSN: (severo)Korejská lidově demokratická republika a (jiho)Korejská republika, jejichž vzájemný konflikt z 50. let dodnes formálně neskončil; 32 zejména arabských, resp. islámských, členů OSN neuznává Izrael; Pákistán _ s ohledem na podporu Ázerbájdžánu ve sporu o Náhorní Karabach neuznává Arménii; členové OSN uznávající Čínskou republiku nejsou uznáni Čínskou lidovou republikou, a naopak; Guatemala po mnoho let neuznávala samostatnost sousedního Belize a v historii bychom mohli najít i mnoho dalších příkladů. A vymezit můžeme ještě třetí skupinu jednotek, které vyhlásily nezávislost, nejsou ale uznávány žádným státem (a logicky nemohou být členy OSN). Jsou vůbec Náhorní Karabach, Podněstří nebo Somaliland státy? Záleží na tom, o kterou z definic státnosti se opřeme, a především, jakou podmínku doplníme k území, obyvatelstvu a veřejné moci. Jednoznačně odpovědět nelze. Alespoň tehdy, pokud cestu k odpovědi hledáme prostřednictvím mezinárodního práva.

O autorce:

Zuzana Trávníčková vyučuje mezinárodní a diplomatické právo na Fakultě mezinárodních vztahů a je členkou redakční rady Mezinárodní politiky.
zuzana.travnickova@vse.cz

Autorka děkuje za cenné připomínky Jaroslavu Olšovi, jr.