Nizozemský model čelení hybridnímu působení: inspirace pro Českou republiku

V tomto policy paperu jsou představeny hlavní parametry nizozemského systému zajištění bezpečnosti s důrazem na čelení hybridnímu působení. Záměrem je nabídnout inspiraci pro vznikající český model navazující na Národní strategii pro čelení hybridnímu působení (2021). Pro tento český model je obzvláště následováníhodné propojení vnitřní a vnější bezpečnosti v nizozemském systému, zejména proto, že hybridní působení samo o sobě tradiční hranice mezi vnitřním a vnějším prostorem cíleně a oportunisticky překračuje. Druhou významnou oblastí, ve které se lze nizozemským systémem inspirovat, je rozvinutá spolupráce státu s nevládními experty. Tato spolupráce, v oblasti bezpečnosti realizovaná zejména skrze Národní síť analytiků v oblasti ochrany a bezpečnosti (ANV), napomáhá jak v obecné rovině s čelením hrozbám na pomezí vnitřní a vnější bezpečnosti, tak konkrétně s přípravou státu na čelení hybridnímu působení, jeho identifikaci a detekci.

Nizozemský model čelení hybridnímu působení: představení

Úvodem je třeba zmínit, že namísto hybridních hrozeb v Nizozemsku jako pojem pro nepřátelskou státní aktivitu na pomezí mezi mírem a válkou více zakořenil výraz „státní hrozby“. Podobně jako v ČR jsou zde jednotlivá ministerstva silnými aktéry, která si v mnoha ohledech přísně střeží svá pole působnosti. Premiér je pak pouze prvním mezi rovnými, jeho pozice je nezřídka slabší a jeho kapacita pro koordinaci ministerstev omezenější než v případě ČR. V bezpečnostní oblasti se potom nezdá být zřetelný zájem přenášet bezpečnostní agendu na úroveň úřadu premiéra i proto, aby případné selhání v oblasti bezpečnosti neohrozilo osud celé vlády – namísto jediného ministra. Tři ministerstva věnující se otázkám bezpečnosti jsou Ministerstvo spravedlnosti a bezpečnosti, Ministerstvo zahraničních věcí a Ministerstvo obrany, přičemž Ministerstvo spravedlnosti a bezpečnosti má v bezpečnostní oblasti pozici srovnatelnou s Ministerstvem vnitra ČR. Zodpovídá tak za široké spektrum domácích hrozeb, včetně krizové připravenosti a managementu, policie nebo terorismu.

V roce 2005 byl na nizozemském Ministerstvu spravedlnosti a bezpečnosti zřízen úřad Národního koordinátora pro terorismus, který byl v roce 2012 přejmenován na Národního koordinátora pro terorismus a bezpečnost (Nationaal Coördinator Terrorismebestrijding en Veiligheid, NCTV). Úřad plní širokou škálu rolí, včetně analýzy informací od dvou nizozemských tajných služeb (Všeobecné zpravodajské a bezpečnostní služby – AIVD, Algemene Inlichtingen- en Veiligheidsdienst, a Vojenské zpravodajské a bezpečnostní služby – MIVD, Militaire Inlichtingen- en Veiligheidsdienst), přípravy a realizace politik proti terorismu, zajišťování kybernetické bezpečnosti a posilování resilience, včetně té proti státním hrozbám. Jakkoliv má NCTV koordinační roli v širokém spektru hrozeb, jeho primární zaměření je stále domácí bezpečnost. Z hlediska koordinační role úřad NCTV rovněž připravuje a publikuje Národní bezpečnostní strategii. Tato strategie se vzhledem k funkčnímu vymezení NCTV zaměřuje převážně na domácí a přírodní hrozby, i když v minulých letech a ve spolupráci s dalšími ministerstvy začala více reflektovat i mezinárodní dimenzi.

Mezinárodní bezpečnost je na druhé straně samozřejmou doménou nizozemského Ministerstva zahraničních věcí a Ministerstva obrany. První jmenované ministerstvo publikuje Integrovanou mezinárodní bezpečnostní strategii, pokrývající mezinárodní dimenzi bezpečnosti. Znakem postupující integrace vnější a vnitřní bezpečnosti nicméně je, že v současnosti probíhají práce na integraci obou bezpečnostních strategií do jedné společné bezpečnostní strategie, která bude pokrývat jak vnější, tak i vnitřní bezpečnost.

Bezpečnostní koordinaci nad rámec NCTV, a především mezi ministerstvy zajišťuje Ministerský bezpečnostní výbor, existující od roku 2015. V mnoha ohledech je tento výbor srovnatelný s Bezpečnostní radou státu (BRS) v českém prostředí – navzdory tomu, že v Nizozemsku přinejmenším od roku 2021 probíhají diskuse o zřízení institucionálně ambicióznější koordinační instituce v podobě Národní bezpečnostní rady. Ve srovnání s BRS je nicméně osazení Ministerského výboru restriktivnější. Kromě předsedajícího premiéra zahrnuje ministra a ředitele sekce pro politické záležitosti ministerstva zahraničních věcí, ministry obrany, vnitra, spravedlnosti a bezpečnosti, koordinátora pro terorismus a bezpečnost, šéfy obou tajných služeb a šéfa policie. Významným rozdílem proti BRS je i to, že Ministerský bezpečnostní výbor se schází jednak pravidelně, jednak mnohem častěji (na týdenní bázi).

Ačkoliv hlavní gesci v agendě státních hrozeb drží NCTV, specifické oddělení zaměřené na hybridní působení vzniklo na ministerstvu obrany. Toto oddělení se v řadě ohledů podobá českému Centru proti terorismu a hybridním hrozbám (CTHH).

Možnosti adaptace nizozemského modelu v České republice

Nizozemsko může na první pohled představovat pro rozvoj českého systému čelení hybridnímu působení překvapivý zdroj inspirace. Na jednu stranu se jedná o stát s podobnými charakteristikami jako ČR, tedy zemi srovnatelné velikosti s velmi otevřenou a mezinárodně propojenou ekonomikou. Zároveň má podobně jako ČR pluralitní stranický a silně poměrný volební systém, vedoucí ke vzniku koaličních vlád a slabší pozici premiéra. Nakonec podobně jako ČR se nenachází v blízkosti nepřátelských států. Na druhé straně, v některých ohledech již ČR postoupila v designu systému čelení hybridnímu působení dále než Nizozemsko. Přesto i zde nalezneme užitečný zdroj inspirace pro rozvoj českého systému, a to zejména ve dvou oblastech: integrace bezpečnosti napříč ministerstvy a spolupráce s nestátními experty a institucemi expertního vědění.

V oblasti integrace se v nizozemském případě ukázala jako důležitá nejen politická vůle, ale také pravidelná interakce mezi ministerstvy a nutnost vzájemného slaďování pozic při přípravě společných strategií. Velmi přínosným se ukázal i mechanismus výměny personálu mezi ministerstvy, tj. meziresortní secondment. Ten umožňuje na každodenní pracovní bázi zprostředkovávat specifické perspektivy jednotlivých resortů a následně je i překlenovat, částečně i díky budování neformálních vztahů napříč ministerstvy. Podmínkou úspěchu je však dobrý výběr zaměstnanců pro tyto výměny. Účastníci musí být motivovaní k dosahování výsledků a mít schopnost vystoupit z prizmatu vlastního ministerstva.

Přínosem k integraci modelu čelením hrozbám bezpečnosti státu je i praxe simulačních cvičení se zapojením státních zaměstnanců z různých oblastí organizovaných a vedených externími experty, zaměřených na praktickou ukázku významu a potřebnosti překlenování hranic mezi institucemi a gesčními agendami. Taková cvičení se zde ukazují být účinným nástrojem pro zvyšování povědomí státních zaměstnanců o významu spolupráce mezi různými státními institucemi.

Extenzivní a strukturovaná spolupráce s nevládními experty je druhou oblastí, ve které se v oblasti čelení hybridnímu působení, i obecně bezpečnostní politice, může ČR inspirovat. Spolupráce s vědeckou komunitou v Nizozemsku má dlouhou tradici, sahající přinejmenším do sedmdesátých let 20. století, kdy byla zřízena Nizozemská vědecká rada pro vládní politiky (WRR).

Úkolem WRR bylo od počátku poskytovat vědecké podklady pro nizozemský parlament i vládu. V posledních dvou desetiletích se více zaměřuje i na komunikaci směrem k veřejnosti. Její význam mj. vychází z toho, že se zaměřuje na dlouhodobé trendy a politiky a překlenuje partikulární veřejně politické agendy. WRR přitom představuje jen jedno poradní těleso v mnohem rozsáhlejším systému vládního poradenství, zahrnujícím stovky skupin, jejichž činnost je regulována zákonným rámcem pro působení poradních orgánů.

Pro oblast bezpečnosti je takovým stěžejním expertním tělesem Národní síť analytiků v oblasti ochrany a bezpečnosti (ANV). ANV existuje od roku 2011 a její jádro tvoří šestice institucí: Národní institut pro veřejné zdraví a životní prostředí (RIVM), Výzkumné a dokumentační centrum Ministerstva spravedlnosti (WODC), Všeobecná zpravodajská a bezpečnostní služba, Nizozemská organizace pro aplikovaný výzkum (TNO), Nizozemský ústav mezinárodních vztahů Clingendael a Mezinárodní institut sociálních studií Erasmovy University v Rotterdamu.

Hlavním posláním ANV je příprava Profilu národních rizik (NRP) pro ministerstvo spravedlnosti a bezpečnosti, resp. Národního koordinátora pro terorismus a bezpečnost (NCTV). Profil národních rizik představuje souhrnnou komplexní analýzu možných krizí, hrozeb a katastrof, které by mohly v současnosti nebo budoucnosti ohrozit jeden z pěti identifikovaných základních zájmů. Těmito zájmy jsou: bezpečnost území, fyzická bezpečnost občanů, ekonomická bezpečnost, environmentální bezpečnost a společenská a politická stabilita. Identifikované katastrofy, krize a hrozby jsou analyzovány s ohledem na jejich pravděpodobnost, míru dopadu na sledované zájmy a možné vzájemné interakce. Profil rovněž zahrnuje analýzu stávajících schopností pro jejich čelení. Jako celek potom NRP slouží za podklad pro přípravu národních strategií, ale také jako základ pro analýzu nutných oblastí a prioritizace rozvoje schopností státu.

Kromě zjevných přínosů pro bezpečnostní systém jako celek NRP významně přispívá k překlenování hranic mezi vnější a vnitřní bezpečností – zvláště díky zvyšujícímu se důrazu na mezinárodní dimenzi – a tedy i k čelení hybridnímu působení. Sdílená analýza hrozeb a rizik napomáhá překlenování bariér mezi státními institucemi. Poskytuje totiž sdílený základ, ze kterého lze vycházet při tvorbě politik, a který přitom zprostředkovává všem zastoupeným institucím komplexní pohled na problematiku bezpečnosti a zvyšuje tak pravděpodobnost, že tato komplexita bude v jednotlivých veřejných politikách reflektována. Zároveň tato sdílená analýza hrozeb a rizik a její pravidelné aktualizace otevírá cestu pro vznik komplexní bezpečnostní strategie, zahrnující bezpečnost v celé její šíři a harmonizující bezpečností politiky státu napříč vnitřní a vnější bezpečností a obranou, resp. ochranou před antropogenními i přírodními hrozbami.

Proces zpracovávání sdílené analýzy hrozeb a rizik vedle toho pomáhá propojovat personální a expertní kapacity jak na úrovni ministerstev, tak i ve společnosti a u nevládních expertních institucí – i zde jsou totiž oblasti vnitřní a vnější bezpečnosti zpravidla odděleny. Nezanedbatelným přínosem je i zvýšení povědomí řady participujících institucí, které se zabývají mj. haváriemi, přírodními katastrofami nebo pandemiemi, o tématu hybridního působení, jež se v jejich oblastech činnosti může projevovat.

Nizozemský přístup k sdílené analýze hrozeb a rizik může být pro ČR inspirativní v několika konkrétních ohledech. Zaprvé, klíčovou charakteristikou NRP je komplexní přístup k bezpečnosti a analýza celého spektra možných hrozeb a rizik ohrožujících jasně definované klíčové národní zájmy. Tento komplexní přístup zachází daleko za český Audit národní bezpečnosti (2016), kde např. přírodním katastrofám byl věnován jen velmi omezený prostor. Komplexní chápání bezpečnosti je přitom zásadním nástrojem pro čelení hybridnímu působení. Napomáhá totiž odbourávat hranice mezi gescemi resortů a identifikovat vztahy mezi různými druhy hrozeb a rizik při jejich vzájemném souběhu, kterých jejich původce může využívat k dosažení synergických efektů.

Pokud je komplexní přístup k bezpečnosti v nizozemském modelu jednoznačně inspirací, jisté varování zde představuje role zadavatele NRP, tedy NCTV, v důsledku jehož působení dochází z pohledu kritických hlasů k menšímu důrazu na vnější hrozby. (Nakonec, v českém prostředí bylo podobně z některých stran poukazováno na to, že zaměření českého Auditu národní bezpečnosti bylo v jeho přípravě příliš poplatné ústřední roli Ministerstva vnitra ČR.) V případě adaptace NRP do českých podmínek by se proto nabízelo, aby zadavatelem byla nadresortní instituce na úrovni Úřadu vlády ČR, která by k bezpečnosti přistupovala komplexně. Alternativou by bylo kolektivní zadání analýzy hrozeb několika gestory různých oblastí bezpečnosti, aby byl vyloučen vznik slepých míst. Nizozemská praxe zde nastavuje zrcadlo současné podobě českého rámce aplikovaného výzkumu zasahujícího do různých oblastí bezpečnosti, který je v současnosti rozprostřený mezi bezpečnostní výzkum (Ministerstvo vnitra ČR), obranný výzkum (Ministerstvo obrany ČR) a projekty administrované TA ČR (mezi které patří i projekt, jehož je tento policy paper dílčím výsledkem). Toto nastavení přitom odrazuje od komplexního přístupu k bezpečnosti v aplikovaném výzkumu, který by, tak jako je tomu navzdory výše zmíněné výhradě u NRP, mohl sehrávat integrativní roli v modelu čelení hybridnímu působení jako celku. Nadresortní zadavatel nebo kolektivní zadání jsou i důležitými podmínkami implementace výsledků výzkumu státními institucemi zapojenými do modelu čelení hybridnímu působení. Kolektivní zadání vedle toho může být nakonec také významným hybatelem prohlubování jejich spolupráce.

Třetí inspirativní charakteristikou NRP – situovanou mezi zadání a implementaci – je povaha zpracování analýzy hrozeb a schopností, pro které je zcela klíčové intenzivní zapojení univerzit a výzkumných institucí. Hlavním přínosem tohoto zapojení je zde spojení extenzivní a široké expertizy se solidní, propracovanou metodologií. Výsledek může být omezený absencí přístupu k utajovaným informacím, u analýzy rizik a hrozeb (horizon scanning) by to však nemělo představovat významnou bariéru. Zřetelná a transparentní metodologie spolu s kolektivní autoritou a společenským kapitálem sítě zpracovatelů přitom propůjčuje dokumentu váhu a důvěryhodnost, a to i u široké veřejnosti, což je v oblasti čelení hybridnímu působení obzvlášť důležité. Veřejná expertiza, která je tímto způsobem napojena na proces tvorby veřejné politiky, je přitom efektivně distribuována. Rodí se ze stabilní sítě institucí, které se na NRP podílí, ale i širší sítě expertů mimo ně. Výsledkem je autoritativní, integrativní a konsenzuální analytický výstup, který je vyjádřením kolektivního expertního úsudku a díky svému integrativnímu charakteru nese potenciál odhalení a následného odstranění slabin bezpečnostního systému jako celku i jeho konkrétních částí.

Poslední zaznamenáníhodnou charakteristikou NRP je jeho periodicita. Podmínkou účinné evaluace vývoje hrozeb a rizik pro stát a společnost a na tomto základě adaptace bezpečnostního systému obecně a systému čelení hybridnímu působení konkrétně je pravidelná realizace analýzy rizik. Pouze díky ní může tato analýza skutečně napomoci odhalovat zranitelnosti využitelné hybridními protivníky, které se samy v čase budou měnit v závislosti na změnách v bezpečnostních politikách, státních institucích, technologickém pokroku a posunech v taktikách a strategiích soupeřů. Opakování analýzy rovněž umožňuje stavět na předchozích zkušenostech, zdokonalovat uplatňované postupy a poskytuje vyšší výnosy z výše zmiňovaného propojení jak mezi různými státními institucemi, tak institucemi expertního vědění. V tomto ohledu lze spatřovat jednu z hlavních slabin českého Auditu národní bezpečnosti, který se zatím zdá být jednorázovým počinem bez vize opakování, natož pravidelnosti.

Nad rámec výše uvedených inspirací stran institucionální spolupráce a využití nestátní expertizy z případové studie Nizozemska vyvstává několik dalších dílčích podnětů pro budování českého systému čelení hybridnímu působení. První z nich směřuje k dezinformacím, kde byly jako příklady nizozemské dobré praxe jmenovány dva konkrétní postupy. Zaprvé, důraz na udržování zdravého otevřeného mediálního prostředí místo snahy o potlačování dezinformačních zdrojů. Zadruhé, připravenost na alternativní (dezinformační) interpretace po zveřejnění oficiální verze události. V případě zveřejnění výsledků vyšetřování tragického letu MH17 se tak ukázalo jako nedocenitelné, že vyšetřovatelé důsledně vyvrátili alternativní verze událostí již během vyšetřování, před zveřejněním konečných výsledků. Dalším podnětem v oblasti mezinárodní spolupráce při čelení hybridnímu působení je nizozemský důraz nejen na přínos této dvoustranné nebo multilaterální spolupráce pro národní bezpečnostní systém, ale i vlastní příspěvek k alianční hybridní bezpečnosti. Příkladem zde může být pomoc, kterou nizozemští zpravodajci poskytli Spojeným státům stran kybernetických útoků na Democratic National Committee (DNC).

Doporučení

→ Nizozemský model může sloužit jako zdroj inspirace a vodítko pro budování českého systému čelení hybridnímu působení.

→ První oblastí, kde se tato inspirace nabízí, je míra integrace a institucionalizované koordinace mezi státními institucemi, které jsou součástí modelu. Hybateli a nástroji této integrace a koordinace jsou Ministerský bezpečnostní výbor a jeho ve srovnání s BRS častá a pravidelná setkávání, meziresortní secondment nebo společná cvičení a simulace se zapojením nevládních expertů.

→ Společná cvičení a simulace jsou vedle toho užitečným nástrojem testování robustnosti (windtunelling) reakcí na budoucí krizové situace a obecněji myšlení „co budeme dělat, když“. Tento způsob přípravy na budoucnost je podstatným prvkem flexibilní veřejné politiky umožňující fungování moderní a účinné státní správy a společenské resilience chápané jako systémová odolnost proti nesymetrickým hrozbám a hybridnímu působení, ale i adaptibilita v podmínkách rostoucí systémové komplexity.

→ Druhou oblastí inspirace nizozemským modelem je rozsáhlé a dlouhodobě zavedené spojení mezi rozhodovací sférou a nevládními akademickými experty z univerzit a výzkumných institucí. V bezpečnostní oblasti jde konkrétně o Národní síť analytiků v oblasti ochrany a bezpečnosti (ANV) jako klíčovou expertní instituci v oblasti horizon scanning, která zpracovává pravidelný Profil národních rizik (NRP).

→ Zřízení podobné expertní sítě by mělo být součástí českého modelu čelení hybridnímu působení. Zkušenost s NRP ukazuje, že je efektivním nástrojem prosazování komplexního konceptu bezpečnosti a překonávání institucionálních hranic – tedy klíčového prvku účinného čelení hybridnímu působení. Podmínkou naplnění jeho účelu je velký rozsah začleněných specializací a solidní metodologie zajištěná vědeckou expertizou jako záruky autoritativního, integrativního a konsenzuálního analytického výstupu. Profil národních rizik nakonec poukazuje k výhodnosti nadresortního, dekompartmentalizovaného zadávání aplikovaného bezpečnostního výzkumu.