Návratová politika a její slabiny

Cílem tohoto policy paperu je na tyto problémy upozornit, zasadit je do širšího kontextu návratové politiky EU a zamyslet se nad některými možnostmi jejich řešení. Text je rozdělen do čtyř částí. První vysvětluje, koho a za jakých podmínek lze považovat za nelegálního migranta. Druhá se věnuje navracení nelegálních
migrantů a různým typům návratů. Třetí upozorňuje na právní a faktické překážky, na něž realizace návratů naráží. Čtvrtá se zaměřuje na návratovou politiku Evropské unie, jež sice může v některých ohledech ČR napomoci, sama ale trpí četnými nedostatky. Závěr policy paperu formuluje doporučení pro český přístup v dané oblasti.

Nelegální migrace

Nelegální migrace, podle vymezení Ministerstva vnitra ČR, znamená „neoprávněný vstup, pobyt a vycestování osob na/z území České republiky“. Důvodem nelegality je tedy absence oprávnění ke vstupu na území státu, k pobytu na něm, popř. k jeho opuštění, tj. typicky absence víza či povolení k pobytu. Od vstupu ČR do schengenského prostoru na konci roku 2007 neprobíhají kontroly na pozemních hranicích s okolními státy a monitoruje se jen vstup přes tzv. vzdušnou hranici, tj. přes některé z mezinárodních letišť na území ČR. Nelegální migranti jsou tak častěji odhaleni až během svého pobytu na území ČR, proto se
také počty nelegálně pobývajících cizinců dlouhodobě drží na cca desetinásobku počtů tzv. nelegálních migrantů na hranicích (v řádu tisíců u pobytu, v řádu stovek u vstupu). Zvláštním typem je tzv. tranzitní nelegální migrace, kdy se cizinec nachází na území ČR bez platného oprávnění, jeho cílem ovšem není zde zůstat, ale pouze se přes naše území dostat do jiné, cílové země.

Za nelegální migranty se nepovažují osoby, které požádaly o tzv. mezinárodní ochranu, popř. takovou ochranu již získaly. Mezinárodní ochranou se podle § 2 odst. 1 písm. a) Zákona č. 325/1999 Sb., o azylu rozumí „ochrana poskytnutá […] cizinci formou azylu nebo doplňkové ochrany“. Azyl může podle § 12 zákona získat cizinec, který je pronásledován pro uplatňování politických práv a svobod, nebo má odůvodněný strach z pronásledování z důvodu rasy, pohlaví, náboženství, národnosti, příslušnosti k určité sociální skupině nebo pro zastávání určitých politických názorů ve státě původu. Doplňková ochrana se uděluje cizinci, který nemá nárok na udělení azylu, ale u něhož jsou „důvodné obavy, že pokud by byl cizinec vrácen do státu, jehož je státním občanem, […] by mu hrozilo skutečné nebezpečí vážné újmy“ (§ 14a zákona). Tato úprava vychází z mezinárodních závazků České republiky, zejména těch podle Ženevské úmluvy o právním postavení uprchlíků z roku 1951, tzv. newyorského protokolu k ní z roku 1967 a z práva Evropské unie.

Žádost o mezinárodní ochranu má cizinec podat co nejdříve poté, kdy se ocitne na území ČR bez platného oprávnění. Po dobu jejího posuzování je „oprávněn setrvat na území /ČR/“ (§ 3d Zákona o azylu) a nepohlíží se na něj jako na nelegálního migranta. Tím se ovšem opět stává, jestliže jeho žádost neuspěje. Dále se jím může stát, pokud je mu sice mezinárodní ochrana přiznána, časem o ni ale přijde jejím odnětím či uplynutím doby, na niž byla udělena, a současně není jeho pobyt regularizován jinak (např. udělením klasického pobytového oprávnění). Odnětí ochrany je možné, resp. se s ním počítá zejména tehdy, když pominou důvody, jež původně k jejímu udělení vedly, tj. kdy se žadatel může vrátit do země původu, aniž by mu tam hrozilo nebezpečí. Nelegální migranti, ať už se jimi lidé stanou jakkoli, nemají právo setrvávat na území ČR a je možné navrátit je do země jejich původu.

Navracení nelegálních migrantů do země původu

Procedura navracení nelegálních migrantů do země původu je v současné době upravena na rovině EU, a to prostřednictvím Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2008/115/ES z 16. 12. 2008 o společných normách a postupech v členských státech při navracení neoprávněně pobývajících státních příslušníků třetích zemí (tzv. návratová směrnice). Směrnice se vztahuje na „na státní příslušníky třetích zemí neoprávněně pobývající na území členského státu“ (článek 2 odst. 1) a jejím předmětem je „proces navrácení státního příslušníka třetí země, jako dobrovolné splnění povinnosti návratu nebo jako nucený návrat, do země jeho původu, nebo do země tranzitu […]“ (článek 3 odst. 3). Vnitrostátní právní základ pro navracení nejčastěji tvoří rozhodnutí
o povinnosti opustit území ČR (§ 50a Zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců), rozhodnutí o správním vyhoštění (§ 118 téhož zákona), popř. uložení trestu vyhoštění (§ 80 Trestního zákona).

Nelegální migranti mohou ČR opustit dobrovolně. V takovém případě obvykle realizují cestu zpět domů sami, bez doprovodu policie či jiných státních orgánů a bez toho, aby země původu byla o jejich návratu informována. Do přípravy cesty jsou nicméně zapojeny státní orgány (Ministerstvo vnitra ČR, Správa uprchlických zařízení) či mezinárodní organizace (Mezinárodní organizace pro migraci). Jedná se o preferovanou variantu, a proto se ji stát snaží podporovat, mj. finančním příspěvkem na cestu. S tím počítá mj. § 54a Zákona o azylu a § 123a Zákona o pobytu cizinců. Zájem o tuto možnost výrazně vzrostl během období pandemie, kde jej využily stovky lidí, převážně z Ukrajiny a Moldavska. V případě, kdy nelegální migranti možnost dobrovolného návratu nezvolí, nastupuje návrat nucený, který se odehrává za asistence Policie ČR. Je jistě potěšující, že počet nuceně vracených osob se pohybuje na cca třetině počtu osob, jež se vracejí dobrovolně.

Celkově si nicméně ČR v návratové politice nevede nijak slavně. Dlouhodobě jsme v této oblasti pod průměrem Evropské unie, pokud je o poměr nařízených a realizovaných návratů (kolem 10 %, v EU je průměr cca 35 %). V roce 2015 jsme si za svůj laxní přístup dokonce vysloužili kritiku Evropské komise. Statistiky ukazují, že od té doby se situace nijak nezměnila. Např. v roce 2020 byla povinnost opustit ČR uložena 8955 nelegálním migrantům, zemi ale reálně opustilo jen 885 z nich. Většinu „nevrácených“ migrantů tvoří lidé z východní Evropy a Vietnamu, kterým v ČR vypršela pobytová víza, zbytek tvoří další kategorie, včetně migrantů tranzitních.

Překážky navracení nelegálních migrantů

Nízká míra realizovaných návratů nelegálních migrantů se odvíjí od právních a faktických překážek, na něž realizace tohoto procesu naráží.

A) Právní překážky

Mezi právní překážky patří především absence tzv. readmisních dohod, aplikace zásady nonrefoulement
a široce pojaté právo na respektování soukromého a rodinného života.

Readmisní dohody jsou mezinárodní smlouvy upravující předávání osob, které pobývají nelegálně na území určitého státu, do státu původu, popř. jiného státu. [2] Česká republika má v současné době sjednáno 17 takových smluv, dílem se státy EU (např. Německo, Polsko a Slovensko), dílem se státy mimo EU (např. Arménie, Kosovo, Moldavsko, Mongolsko a Vietnam). Dále lze využít readmisní dohody sjednané EU, které se týkají cca 20 států (např. Ázerbájdžán, Gruzie, Rusko, Srbsko, Turecko a Ukrajina). Toto nastavení vcelku
odpovídá potřebám ČR, neboť hlavní skupiny nelegálních migrantů u nás dlouhodobě představují občané států bývalého východního bloku (Ukrajina, Vietnam, kavkazské státy). Složitější je situace ohledně tranzitních migrantů, neboť ti často přicházejí ze zemí jiných (Sýrie, Afghánistán, Maroko), s nimiž readmisní dohody neexistují. V případě, že jsou u nás zadrženi, neexistuje právní úprava, na jejímž základě by bylo možné přimět státy jejich původu, aby si je převzaly zpět.

V některých případech by navíc ani readmisní dohoda nepomohla, neboť by se zde uplatnila druhá právní překážka – zásada non-refoulement. Tato zásada, známá taky jako princip nenavracení, říká, že cizince nelze vrátit do státu, kde by mu hrozilo nebezpečí závažné újmy. Zásada je přímo zakotvena v článku 33 Úmluvy o právním postavení uprchlíků a článku 19 Listiny základních práv EU. Evropský soud pro lidská práva ji dále včetl do několika ustanovení Evropské úmluvy o lidských právech (EÚLP), i když ta sama o sobě navracení
nezmiňuje. [3] Podle daných úprav není možné vrátit člověka do země, kde by jeho „život či osobní svoboda byly ohroženy na základě […] rasy, náboženství, národnosti, příslušnosti k určité společenské vrstvě či politického přesvědčení“ (Úmluva), kde mu „hrozí vážné nebezpečí, že by mohl být vystaven trestu smrti, mučení nebo jinému nelidskému či ponižujícímu zacházení anebo trestu“ (Listina), resp. kde by byl ohrožen jeho život nebo fyzická integrita (EÚLP). Je jasné, že část nelegálních migrantů, zejména těch tranzitních, pochází právě ze zemí, kde závažná újma reálně hrozí (Afghánistán, Sýrie). Takoví lidé mohou využít institutu doplňkové ochrany, která cílí právě na osoby ze zemí, do nichž není možný bezpečný návrat.

Mnozí z těchto migrantů do ČR dorazili přes území některé další, třetí země. Jsou-li tyto země bezpečné, je možno nelegální migranty navrátit tam. Česká republika vede od roku 2015 seznam bezpečných zemí původu a evropských bezpečných třetích zemí, který v tomto ohledu může napomoci při rozhodování. Seznam, obsažený v příležitostně aktualizované vyhlášce č. 328/2015 Sb., ovšem zahrnuje jen cca třicítku zemí světa. U ostatních je nutné situaci posuzovat případ od případu, při zohlednění individuální situace každého cizince, což je časově i administrativně poměrně náročný proces. I v obecně bezpečné zemi se navíc situace v určitém období může zhoršit natolik, že navrácení lidí tam bude problematické.

U nelegálních migrantů, kteří na území ČR pobývají již delší období (např. zde původně měli legální pobyt a ten jim skončil), se může objevit další právní překážka. Ta spočívá v povinnosti státu respektovat právo na soukromý a rodinný život, které je mj. zakotveno v článku 8 EÚLP. Evropský soud pro lidská práva opakovaně judikoval, že deportace tzv. zabydlených migrantů (settled migrants) je v souladu s tímto článkem jen tehdy, pokud k ní dochází ze závažných důvodů a po důkladném zvážení zájmů všech relevantních aktérů (migrant, jeho rodina a okolí, širší společnost). EÚLP omezuje státy v přístupu k nelegálním migrantům i v jiných oblastech, např. v tom, že se staví kriticky k navracení migrantů mladších 18 let či jiných zvláště zranitelných migrantů (např. migranti vyššího věku, migranti nemocní či migranti z LGBT komunity).

B) Faktické překážky

Kromě právních překážek narážejí snahy o navracení nelegálních migrantů také na překážky faktické. Zajišťování přesunu osob do zemí geograficky často dosti vzdálených je komplexní proces, který vyžaduje součinnost ČR, zemí původu, třetích zemí (země tranzitu) a nelegálních migrantů samotných. Ne vždy se této součinnosti dostává.

Pro Českou republiku je podpora dobrovolných návratů a realizace návratů nedobrovolných finančně, logisticky, materiálně i personálně náročná, především pokud jde o návraty do zemí vzdálenějších. Ačkoli je návratová politika označena za jeden z pilířů naší migrační strategie (viz Strategie migrační politiky České republiky z roku 2015), reálně se jí ne vždy dostává odpovídající pozornosti a zdrojů. „Investice“ do nelegálních migrantů mohou ostatně budit výhrady ze strany české veřejnosti. Vůči ní je tak třeba jasně komunikovat fakt, že úspěšná návratová politika se dlouhodobě vyplatí. Náklady spojené s návratem bývají nižší než ty, jež bývá nutné vynaložit na pobyt nelegálního migranta na našem území (např. je-li takový migrant umístěn do detenčního zařízení). Vysoké procento realizovaných návratů by navíc mělo vyslat signál těm, kteří o nelegálním přesunu či pobytu do/v ČR uvažují, že jejich úsilí nejspíše vyjde naprázdno, což by mohlo část z nich odradit. Při finančním a materiálním zabezpečování návratové politiky se ostatně ČR nemusí spoléhat jen na své zdroje, ale může využít i dostupné prostředky EU. Příkladem takového využití je
projekt Návraty cizinců – realizace nucených návratů, který probíhá v letech 2017–2021 v režii Policie ČR a je financován z Azylového, migračního a integračního fondu EU.

Země původu a třetí země (země tranzitu) často nejeví ochotu se na přebírání svých a tím méně cizích občanů aktivně podílet. Ačkoli větší problémy vyvstávají v kontaktu se zeměmi, odkud do ČR nelegální migranti přicházejí jen zřídka, typicky zeměmi severní Afriky, problémy se mohou objevovat i v jiných vztazích. Výrazně snazší je situace tam, kde existují výše zmíněné readmisní dohody. Česká republika by se tak měla snažit uzavřít takové dohody s co největším počtem států, ze kterých k nám směřují migrační toky, popř. odkud nelegální migranti putují do jiných států EU. Úspěchem v této sféře se v poslední době stalo uzavření readmisní dohody s Mongolskem, která po téměř deseti letech sjednávání vstoupila v platnost na jaře 2021 (viz Sdělení MZV č. 9/2021 Sb. m. s.). Tato dohoda nicméně zůstala omezena na navracení vlastních občanů a nepočítá se zpětným přebíráním občanů třetích států. Kromě sjednávání vlastních readmisních dohod by ČR měla aktivně podporovat přijímání těchto dohod v širším eurounijním rámci, neboť vyjednávací pozice EU ve vztahu k třetím zemím je nepochybně výrazně silnější než pozice jednotlivých členských států.

Nelegální migranti sami jsou pro úspěch návratové politiky klíčovými hráči. Pokud se návratu vyhýbají, nepřistoupí na jeho dobrovolnou formu, popř. se do ČR po navrácení zpět do země původu či třetí země opět vydají, někdy opakovaně, výrazně to snižuje efektivitu této politiky. Je tedy třeba všemi dostupnými legálními prostředky (dostatek informací, finanční podpora apod.) cizince motivovat k tomu, aby se do ČR nevydávali, resp. zde nepobývali bez platného oprávnění. Dosažení tohoto cíle napomáhá existence transparentního a uživatelsky vstřícného systému migrace legální, která též přispívá k odstraňování dalších
nežádoucích jevů, jež jsou na nelegální migraci nabaleny (např. převaděčství, obchod s lidmi či nelegální zaměstnávání cizinců ve špatných pracovních podmínkách a bez přístupu do systému veřejného zdravotního či sociálního pojištění). To, zda ČR takovýmto systémem disponuje, budí trvale velké pochyby.

Společná návratová politika EU

Velkou pozornost návratové politice věnuje v posledních letech Evropská unie. Východiskem je již zmíněná návratová směrnice z roku 2008, která váže všechny členské státy mimo Dánsko a Irsko (a původně Velkou Británii), jež se na unifikaci a harmonizaci úprav v oblasti migrace a azylu nepodílejí. Směrnice „stanoví společné normy a postupy, které jsou v členských státech používány při navracení neoprávněně pobývajících státních příslušníků třetích zemí“ (článek 1). Dokument staví na prioritě dobrovolného návratu, počítá ovšem i s návraty nucenými, u nichž apeluje na zavedení minimálních standardů ochrany a na aplikaci zásad
proporcionality a účinnosti při používání donucovacích opatření. Důraz je též kladen na sjednávání readmisních dohod, respektování zásady non-refoulement a zohlednění potřeb zvláště zranitelných skupin nelegálních migrantů. Směrnice vyvolává výhrady ze strany lidskoprávních organizací a akademiků, kteří ji povětšinou vnímají jako výraz restriktivního přístupu k migraci.

V samotné EU zas budí kritiku relativně malá efektivita směrnice. Již Evropský program pro migraci, přijatý Evropskou komisí v roce 2015, konstatuje, že „jedním z lákadel pro nelegální migranty je i vědomí toho, že návratový systém EU, který by měl vracet zpět nelegální migranty nebo osoby, jejichž žádost o azyl je zamítnuta, nefunguje dokonale. […] je provedena poměrně malá část rozhodnutí o navrácení. […] Přestože má EU společná návratová pravidla, postrádá účinnou operační spolupráci“ (s. 9–10). V návaznosti na toto zjištění vypracovala Komise v září 2015 Akční plán EU v oblasti navracení, který počítal s tím, že EU se v dané
oblasti bude angažovat aktivněji než dosud, a to větším prosazováním jednotných pravidel, finanční podporou programů dobrovolných návratů, i realizací návratů přes vnějších hranici EU za účasti agentury Frontex (Evropská agentura pro pohraniční a pobřežní stráž).

V roce 2018 předložila Komise návrh revize návratové směrnice, jehož hlavním cílem mělo být sjednocení přístupu evropských států při výkladu směrnice, posílení spolupráce a sdílení informací mezi nimi a zlepšení součinnosti se zeměmi původu. Návrh získal podporu členských států včetně ČR, uvízl ale v Evropském parlamentu. V posledních letech se efektivitou návratové politiky opakovaně zabýval i Evropský účetní dvůr. Zprávy vyznívají velmi kriticky a potvrzují výhrady učiněné dříve. Evropské unii se nedaří účinně koordinovat aktivity členských států a zajistit součinnosti států třetích. Ostrou kritiku si vysloužila rovněž agentura Frontex, která si podle zpráv počíná v duchu hesla „za hodně peněz málo muziky“ a navíc jsou pochyby o tom, nakolik se ve své činnosti řídí lidskoprávními standardy.

V reakci na tyto zprávy i ve snaze posunout návratovou politiku dále i při zablokování revize návratové směrnice přijala v dubnu 2021 Komise nový dokument nazvaný Strategie EU pro dobrovolný návrat a opětovné začlenění. Jak již název napovídá, dokument se zaměřuje na posílení praxe dobrovolných návratů, jehož chce dosáhnout obdobnými kroky, jaké už byly uvedeny ve starších materiálech (užší spolupráce uvnitř EU i s třetími státy, aktivnější sdílení informací, zapojení agentury Frontex). Nově by návratovou politiku měli zaštiťovat evropský koordinátor pro navracení a síť na vysoké úrovni pro navracení. Ta by se zřejmě měla ve své činnosti inspirovat již existující Evropskou sítí pro navracení a reintegraci (ERRIN), která v současné době sdružuje 16 států, mezi nimiž bohužel s výjimkou Slovinska absentují státy střední a východní Evropy, včetně ČR.

Přehled základních mezníků ve vývoji evropské návratové politiky ukazuje, že EU se na regionální úrovni setkává s podobnými právními a faktickými problémy, na něž naráží ČR. K nim přistupují obtíže spojené s koordinací přístupu 25 států a to, že na rozdíl od ČR mají mnohé z těchto států vnější schengenské hranice, přes které do Evropy přicházejí statisíce nelegálních migrantů ročně. Oproti lidem zadrženým na území ČR se navíc obvykle jedná o osoby pocházející ze zemí, s nimiž neexistují readmisní dohody a které často nejsou
bezpečné (Sýrie, Afghánistán, některé země subsaharské Afriky). Navracení lidí na jejich území je tak právně i fakticky velmi problematické. Většina států EU si sice v navracení vede lépe než ČR, obecně se ale nedaří vracet ani polovinu nelegálních migrantů. U těch, které se vrátit podaří, je navíc celá procedura administrativně, finančně i časová náročná natolik, že to začíná neúměrně zatěžovat rozpočet nejen členských států, ale EU samotné.

Závěry a doporučení

Česká republika i Evropská unie dlouhodobě zdůrazňují význam efektivní návratové politiky, ani jedné se ovšem takovou politiku nedaří zajistit. Ačkoli „čeští“ nelegální migranti pocházejí z jiných zemí, než je tomu ve velké části jiných členských států EU, a v problémech se ocitají spíše z důvodu vypršení povolení k pobytu než na základě nelegálního překročení našich hranic, překážky, na něž při vracení těchto lidí narážíme, jsou podobné těm, jimž čelí další členské státy EU. Jak jsme viděli, tyto překážky jsou dílem právní (absence readmisních dohod, zásada non-refoulement, právo na soukromý a rodinný život), dílem faktické (neochota k součinnosti, absence zdrojů aj.). Jejich překonání zjevně není jednoduchým úkolem a zatím si v něm úspěšně nevede ani ČR, ani EU. Přesto lze zformulovat aspoň dílčí doporučení, jež by tomuto překonání mohla napomoci.

→ Zaprvé, Česká republika by měla podporovat sjednávání readmisních dohod se zeměmi, odkud do Evropy míří větší množství nelegálních migrantů, nebo přes jejichž území nelegální migranti procházejí, a to na úrovni Evropské unie. Sama by měla sjednávat bilaterální dohody tam, kde není celoevropský postup
pravděpodobný.

→ Zadruhé, Česká republika by měla existujících readmisních dohod aktivně využívat a trvat na jejich naplňování ze strany druhých států, ať jde o státy původu, nebo státy tranzitní. Současně musí být sama připravena přebírat migranty, kteří přes naše území přejdou dále (typicky do Německa).

→ Zatřetí, Česká republika musí dbát o dodržování zásady non-refoulement a lidských práv nelegálních migrantů. Návrat migrantů do země, kde by čelili hrozbě závažné újmy, nepřichází v úvahu. Jejich navrácení do země tranzitu, jsou-li tyto bezpečné, naopak ano. Bezpečnost země je třeba posuzovat podle aktuální situace, jež se může měnit. U nelegálních migrantů, které není možno nikam navrátit a kteří mají
vůli setrvat na území ČR, je třeba přikročit k dočasné regularizaci pobytu a zvážit možnost jejich integrace.
→ Začtvrté, Česká republika by měla pokračovat v podpoře dobrovolných návratů. Na tyto návraty je třeba vyčlenit odpovídající finanční, materiální, lidské i další zdroje.

→ Zapáté, Česká republika by se měla aktivněji zapojovat do diskusí o společné návratové politice na úrovni EU. Je v zájmu ČR, aby tato politika neodrážela jen potřeby států na vnějších schengenských hranicích, ale reflektovala i specifické potřeby (a typ nelegální migrace) států střední a východní Evropy.

→ Zašesté, Česká republika by se měla angažovat v iniciativách typu sítě ERRIN (Evropská síť pro navracení a reintegraci).

Policy paper byl zpracován na podkladě informací shromážděných při řešení výzkumného projektu „Migrace z oblasti Blízkého východu, subsaharské Afriky a Asie: geopolitické a bezpečnostní souvislosti, důsledky a doporučení pro ČR“ realizovaného v Ústavu mezinárodních vztahů Praha s podporou TA ČR (Projekt č. TL01000432).