Ministr pro evropské záležitosti: Nutnost pro předsednictví, nebo budoucnost struktury české zahraniční politiky?

Článek vyšel v tištěném čísle Mezinárodní politiky 1/2022.

Ministra pro evropské záležitosti měla zatím pouze druhá vláda Mirka Topolánka a vláda Jana Fischera. Tato pozice vznikla pro období prvního českého předsednictví v Radě Evropské unie, které probíhalo v první polovině roku 2009. Následující vlády od ní opět upustily. Logika obnovení pozice ve Fialově vládě je pak de facto stejná, tj. koordinovat přípravu a následné provedení našeho předsednictví v druhé polovině roku 2022.

Evropská agenda je v současné době rozdělena mezi dvě instituce – Ministerstvo zahraničních věcí ČR a Úřad vlády ČR. V Černínském paláci zasedá Odbor společné zahraniční a bezpečnostní politiky EU, Odbor politik EU, a dokonce speciální Odbor přípravy a koordinace českého předsednictví v Radě EU. Ve Strakově akademii pak operuje celá (velmi rozsáhlá) sekce pro evropské záležitosti, vedená státní tajemnicí pro evropské záležitosti, jejíž oddělení řeší vše – od čerpání evropských fondů, přes koordinaci české pozice při jednáních v rámci EU až po přípravu samotného předsednictví.

Ministerstva pro Evropu ve zbytku Evropy

Jak ukázala nedávná analýza konsorcia České zájmy v EU, mezi členskými státy Unie se velmi liší, kam v rámci vládní struktury zapadá evropská politika. I v rámci jednotlivých států dohled nad touto agendou často mění ruce. Mnohé státy mají stejně jako v současné době Česko speciálního státního tajemníka, další mají „juniorní ministry” (z anglického „junior ministers“), kteří jsou oficiálně součástí jiných ministerstev (většinou se jedná o ministerstvo zahraničních věcí) a často jsou i plnohodnotnými členy kabinetů. Jiné pak mají evropskou politiku postavenou natolik vysoko v rámci ministerstva zahraničních věcí, že je oficiálně pojmenováno jako „ministerstvo zahraničních věcí a Evropy”. Plnohodnotné, samostatné a stálé ministerstvo pro evropské záležitosti je na evropské úrovni stále velmi neobvyklé. V současné době takový post mají při nejužší definici (tj. pokud neuznáváme juniorní ministry a ministry bez portfeje) pouze tři státy EU – Finsko, Polsko a Rumunsko. Bulharský vicepremiér pro evropské fondy je pak unikátem na celoevropské úrovni.

Historicky měly taková ministerstva především země v době přístupových jednání do EU. Pozice ministrů pro evropské záležitosti se objevovaly i v mnoha jiných případech, ale v těch se jedná o ministerskou pozici bez portfeje tak, jak ji dnes zastupuje v české vládě Mikuláš Bek. 

Donedávna měla plnohodnotné ministerstvo pro evropské záležitosti Itálie, kde jej ironicky zrušil extrémně pro-evropský premiér Mario Draghi (bývalý šéf Evropské centrální banky). Udělal to především proto, aby měl evropskou agendu plnohodnotně pod svým dohledem. V polském případě je ministr pro evropské záležitosti novinkou, i když v mnohém následuje funkci předsedy Rady pro evropskou integraci, která zanikla v roce 2009. Smyslem současného ministerstva pro evropské záležitosti je ovšem hlavně koordinace polské pozice v různých sporech, jež současná vláda vede vůči evropským institucím. Nejedná se tedy až tolik o ministra pro Evropskou unii jako spíš o ministra proti Evropské unii. Dalším státem s ministrem pro evropské záležitosti je Rumunsko, jehož ministerstvo se zabývá především koordinací evropských fondů, tak jako v Česku ministerstvo pro místní rozvoj.

Nejzajímavějším případem je zřejmě Finsko, které má stálé ministerstvo pro evropské záležitosti od roku 2007. Finská vláda má přitom skoro stejný počet členů jako ta česká (19 v případě Finska a 18 v případě Česka). Nejedná se tedy o situaci jako v mnohých evropských zemích, kdy je vláda složená z velkého počtu jednotlivců s vysoce specifickým portfoliem. Finsko jasně ukazuje, že samostatné ministerstvo pro evropské záležitosti je možné začlenit do běžné vládní struktury středně velké evropské země.

Bez postu stálého a plnohodnotného ministra pro evropské záležitosti Česko rozhodně není nějakým způsobem pozadu za ostatními členskými státy. Takové ministerstvo by ovšem výrazně pomohlo sjednotit aktivity ČR na evropské úrovni, zlepšilo by naši pozici při samotných jednáních a pomohlo by odlehčit práci dalším ministerstvům.

Ministr pro Evropu jako důkaz českého prozápadního směřování 

Mít ve svém složení stálého ministra pro evropské záležitosti by nepřekvapivě pomohlo české vládě v rámci evropských jednání. Jednou z konfigurací Rady Evropské unie je tzv. „General Affairs Council“ (GAC), tj. Rada pro obecné záležitosti. Českou pověst v EU by bezesporu zlepšilo, pokud by ji při jednáních o nejzákladnějších aspektech evropské integrace zastupoval plnohodnotný ministr. Přece jen to je také jeden z důvodů, proč bude ministr pro evropské záležitosti ve vládě zasedat. Vláda musí mít někoho, kdo bude jednáním GAC předsedat. Ve většině ostatních zemí tato jednání navštěvuje ministr zahraničních věcí, juniorní ministr, který má ale přesto plnohodnotné místo ve vládě, a nebo státní tajemník (jako nyní v případě ČR), jehož relativní význam se v evropských vládách velmi liší.

S blížícím se předsednictvím si musí česká vláda nalít čistého vína a přiznat si, že pověst ČR v Evropě není nejlepší. Stálá pozice ministra pro Evropu by dala jasně najevo, že i když nejsme největšími eurofederalisty v Unii, tak bereme naše členství vážně. Z čistě praktického hlediska by pak stálá pozice ministra pro Evropu pomohla vládám koordinovat pozice pro jednání na evropské úrovni, posílila by naše postavení a naše renomé při samotných jednáních a pomohla by ostatním ministerstvům, která budou mít v chaosu post-pandemické obnovy a všeobecné modernizace české ekonomiky práce dost sama o sobě.

Zbytečné narušení stabilního systému?

Ustanovení stálého ministra pro evropské záležitosti by umožnilo unikátní sjednocení dosud existujících zdrojů pod Úřadem vlády ČR, MZV a ostatními resorty, které musí velkou část svých prostředků na evropskou agendu tak či tak vynakládat. V současném rozpoložení je M. Bek jakožto ministr bez portfeje odkázán právě na tyto zdroje rozdělené do vícero institucí. Je tedy pravděpodobné, že celou evropskou agendu by šlo výrazně zefektivnit, pokud by fungovala v jednotné struktuře. Vznik plnohodnotného ministerstva by tedy ve finále nebyl nijak závratně finančně nákladný. Většina zdrojů, lidských i finančních, by se ve finále brala z ministerstev a z Úřadu vlády ČR.

Například Ministerstvo pro místní rozvoj pod vedením Ivana Bartoše nejspíše samo projde rozsáhlou obměnou, kdy se zřejmě do velké míry stane ministerstvem digitalizace, a dohled nad velkou částí evropských fondů bude při tomto zaměření často spíš přítěží než výhodou. Možnost tuto práci „outsourcovat” by tak Ivan Bartoš možná vcelku i ocenil. Je ovšem také samozřejmé, že žádné ministerstvo se nebude vzdávat svých pravomocí s nadšením. 

Je ovšem také nutné uznat, že současný systém má mnohé výhody a jeho narušení by mohlo být pro vládu dosti problematické. Za současné situace mají všechna ministerstva možnost využít zdrojů Úřadu vlády ČR a nemusí se odkazovat na jiné ministerstvo. Tato změna by tak mohla vést naopak k tomu, že by se evropská agenda ještě vzdálila od práce ministerstev tím, že by byla centralizována v jiném řadovém ministerstvu. 

Dosud se v médiích neobjevily žádné informace o tom, jaká bude činnost a agenda ministra pro evropské záležitosti poté, co 1. 1. 2023 předá česká vláda otěže předsednictví v Radě EU Švédsku. Můžeme si ale být jisti, že post ministra pro evropské záležitosti v očích mnoha bezesporu ztratí na významu a evropská agenda bude opět odsunuta do pozadí a rozdělena mezi kompetence Úřadu vlády ČR a ministerstva zahraničních věcí. To vše nastane ve chvíli, kdy by pro nového ministra pro evropské záležitosti M. Beka měla začít druhá fáze jeho mandátu.

Otázka budoucnosti evropské agendy po uplynutí předsednictví se bude muset nutně vyřešit a je otázkou, zda by bylo ideální se vrátit ke starým strukturálním pořádkům. Vytvoření stálého ministra pro evropské záležitosti je jen jednou z alternativ, ale neměla by být opomíjena, už jen pro novou perspektivu, kterou nabízí.

O autorovi: Jiří Palounek je redaktorem časopisu Mezinárodní politika a spolupracovníkem Asociace pro mezinárodní politiky.