Kvalifikovaná většina ve společné zahraniční a bezpečnostní politice Evropské unie - argumenty pro a proti

V Evropské unii se rozbíhá debata o zavádění prvků většinového rozhodování do oblastí, kde je zatím uplatňován princip jednomyslnosti s národním právem veta. Výsledky zatím nelze ani odhadovat, protože zde v tuto chvíli stojí silné tábory, které posilování hlasování kvalifikovanou většinou (qualified majority voting, QMV) podporují (např. Německo, Francie, Evropská komise, Evropský parlament), i odmítají (zhruba desítka zejména jiho-, středo- a východoevropských států). Dá se ale očekávat, že půjde o jeden z významných střetů o budoucí podobu Evropské unie, která při hledání odpovědí na energetickou krizi či ruskou invazi na Ukrajinu viditelně čelí svým limitům.

Cílem tohoto policy paperu je zmapovat klíčové argumenty, které v této diskusi zaznívají na straně zastánců i odpůrců zavádění QMV do jedné konkrétní oblasti rozhodování EU, a to Společné zahraniční a bezpečnostní politiky (SZBP). Nabízíme zde tedy hlavní teze podporující posilování většinového principu (akceschopnost EU, odolnost proti vlivu třetích zemí, kultura kompromisu), ale i argumenty jdoucí opačným směrem (dominance velkých států, odlišné zájmy, demokratická legitimita). Vedle toho představujeme také dva nejednoznačné argumenty (důvěryhodnost, strategická kultura). Tyto argumenty shrnujeme také formou přehledné tabulky níže.

Naopak se zde nevyjadřujeme k tomu, jakou pozici by Česko mělo ve vztahu ke QMV zaujmout. Takové rozhodnutí se při složitosti tématu a existenci mnoha pro i proti musí odvíjet zejména od hodnotových a ideologických pozic spíše než odborné analýzy. Místo toho přinášíme mapu argumentů, které budou v debatě zcela jistě zaznívat. Čeští diplomaté, úředníci a politici by proto měli tyto pozice znát a při formulaci české politiky k nim přihlížet, využívat je na podporu vlastních pozic, či je naopak trpělivě a kvalifikovaně
vyvracet.

Tři argumenty pro

Hlavními argumenty pro zavedení QMV jsou větší akceschopnost a efektivita zahraniční politiky EU, silnější odolnost vůči vlivu třetích zemí na zahraničněpolitická rozhodnutí a posílení kultury kompromisu v SZBP.

Akceschopnost a efektivita zahraniči politiky EU

Zřejmě nejčastější argument pro zavedení většinového hlasování spočívá v posílení akceschopnosti a efektivity unijní SZBP. Většinové rozhodování by mělo vést k rychlejší, silnější a efektivnější zahraničněpolitické akci EU skrze zajištění toho, že jeden členský stát či jejich malá skupina nemůže zablokovat přijetí rozhodnutí.

Dle tohoto argumentu je akceschopnost zahraniční a bezpečnostní politiky EU dlouhodobě omezena potřebou hledat shodu mezi 27 členskými státy. Rozhodnutí v SZBP se častokrát formují dlouho, což oslabuje schopnost Unie reagovat na akutní krize (viz např. táhnoucí se vyjednávání sankčních balíčků proti Rusku). Výsledná rozhodnutí jsou pak nezřídka slabá, protože musí reflektovat konsenzus mezi všemi členskými státy. Zahraniční politika EU se tak často řídí nejmenším společným jmenovatelem.

V poslední době je zdůrazňována důležitost tohoto argumentu ve světle proměňujícího se globálního (geopolitického) prostředí. Zastánci této teze připomínají narůstající asertivitu Číny a Ruska, možný návrat „trumpovské“ politiky odklonu od Evropy u některého z příštích prezidentů USA, oslabování multilaterálního řádu založeného na pravidlech a návrat mocenské politiky. Aby byla EU schopna lépe ochránit svoje zájmy na mezinárodním poli ve světle měnícího se mezinárodněpolitického prostředí, je třeba, aby měla akceschopnější a efektivnější zahraniční politiku, která je více než jen součtem jejích částí. Tento argument se také v poslední době častěji objevuje ve vztahu k rozšíření EU (viz projev kancléře Scholze v Karolinu). Čím více bude mít EU členů, tím je statisticky vyšší riziko toho, že některý svým vetem zablokuje přijetí unijního rozhodnutí, anebo dané rozhodnutí bude reprezentovat ještě slabší nejmenší společný jmenovatel. Podpora rozšíření EU je tedy v této logice úzce propojená s podporou její vyšší akceschopnosti, např. právě skrze častější využívání QMV.

Vměšování třetích zemí

Druhý silný argument ve prospěch většinového hlasování v SZBP vychází ze zkušenosti s případy, kdy byla hlasování o zahraniční politice EU pravděpodobně ovlivněna zájmy třetích zemí, např. Číny či Ruska. Vnějším mocnostem pak stačilo přesvědčit jeden jediný stát, aby vetoval rozhodnutí celé EU a jednal ve prospěch těchto mocností. Takový stát pak vlastně hraje roli „trojského koně“, blokujícího politiku EU na základě vlastního zisku plynoucího z bilaterálního vztahu s danou vnější mocností.

Většinové hlasování by posílilo resilienci zahraniční a bezpečnostní politiky EU vůči vlivu třetích zemí a vnějších aktérů, protože by již nebylo možné na svoji stranu získat pouze jeden stát. Naopak by vnější aktér musel na svoji stranu získat nejméně čtyři členské státy reprezentující alespoň 35 % unijní populace. Zavedení QMV by tak zmírnilo či rozložilo tlak na členské státy EU ze strany třetích zemí a vnějších aktérů právě tím, že by takoví aktéři museli získat mnohem širší podporu. Pro jednotlivé členské státy by to znamenalo, že by se již nemusely tak zásadně rozhodovat mezi solidaritou a hlasováním s dalšími členskými státy EU a starostí o své bilaterální vztahy se třetími zeměmi. Většinové hlasování by jim umožnilo říci, že nejsou schopny konkrétní rozhodnutí zablokovat, což by pro ně snížilo politické náklady nevetování rozhodnutí ve vztahu k vnějšímu aktérovi a zároveň by to snížilo politické náklady nepřijetí rozhodnutí na úrovni EU.

Posílení kultury kompromisu

Třetí argument pro QMV se týká jeho dopadu na vyjednávací taktiky a chování členských států. Jak víme z oblastí, kde se již většinově hlasuje, QMV praxi nejvíce funguje tak, že nutí členské státy snažit se vyjednat kompromis i v oblastech, ve kterých by jinak použily veto, pokud by to Smlouvy umožňovaly. Většinové hlasování tak – možná poněkud paradoxně – posiluje kulturu kompromisu, která je velmi výhodná zejména z pohledu malých a středních zemí.

V unijním rozhodování běžně nedochází k formálnímu hlasování ani v oblastech, kde to Smlouvy umožňují, ročně se objevuje v méně než 10 % případů ze všech hlasování. Zásadní roli zde hraje tzv. stín hlasování (shadow of the vote), tedy možnost, že k hlasování nakonec může dojít, pokud se najde potřebná většina a státy nacházející se v menšině se nepokusí k vyjednávání konstruktivně přistoupit. Stín hlasování vede státy, které se pravděpodobně nacházejí v konkrétní otázce v přehlasovatelné menšině, aby zintenzivnily své vyjednávací snahy, snažily se budovat koalice a přispět k dosažení kompromisu. Jinak řečeno, QMV funguje jako pobídka pro členské státy, aby se snažily za každou cenu hledat společnou půdu, a to především u těch, které by se v konkrétním daném případě ocitaly v (přehlasovatelné) menšině. Naopak jednomyslnost často podporuje obstrukcionismus a podporuje taktiku založenou jen na zdánlivém hledání shody.

Tři agrumenty proti

Nejsilnějšími argumenty proti QMV jsou obava z dominance velkých států, příliš odlišné zájmy a chápání hrozeb na straně členských států a otázky demokratické legitimity většinových rozhodnutí.

Dominance velkých států

Jeden z nejčastějších argumentů proti QMV říká, že většinové rozhodování posiluje váhu velkých členských států na úkor těch středních a malých. QMV totiž zohledňuje velikost populace členského státu pro výpočet potřebné většiny (či blokační menšiny). Je proto pravda, že velké členské státy mají v rámci QMV větší váhu. Německo a Francie dohromady reprezentují více než 33 % populace EU a pro vytvoření blokační menšiny jim stačí získat pouhé dva další státy, třeba jen ty nejmenší. Obráceně také platí, že vytvořit kvalifikovanou většinu je pro velké členské státy jednoduší. Je tedy zcela legitimní se obávat, že vliv malých a středních členských států v SZBP se při zavedení QMV může snížit. Zde je zároveň třeba připomenout, že Smlouvy s touto obavou počítají, a proto obsahují řadu mechanismů pro ochranu vitálních národních zájmů (např. konstruktivní absence, či „záchranná brzda“).

Zároveň je třeba dodat, že v oblastech, kde se již QMV využívá, dochází k jistým odlišnostem od tohoto čistě matematického předpokladu. Od roku 2010 byly nejčastěji přehlasovanými zeměmi v rámci QMV Velká Británie, Rakousko, Maďarsko, Německo, Nizozemsko a Polsko (v tomto pořadí). Neexistuje zde tedy vzorec, že by např. země střední a východní Evropy či malé země byla přehlasovávány častěji než země západní Evropy či velké státy. Změny ve výpočtu většiny po brexitu pak také vedly k mírnému posílení hlasovací váhy těch členských zemí, které mají populaci větší než 4,5 milionu obyvatel. Připomeňme, že k samotným hlasováním pak navíc nedochází příliš často v důsledku výše zmíněné kultury kompromisu.

Nelze ale úplně vyloučit, že by zavedení QMV mohlo vést k rostoucí nespokojenosti mezi členskými státy, které nebudou schopny zablokovat konkrétní zahraničněpolitické rozhodnutí. Především pro státy (či vlády), které chtějí skrze využívání vet prosazovat svoje bilaterální (ekonomické) zájmy a podporovat vztahy se třetími zeměmi, je jednomyslnost klíčovým mechanismem. To se ale týká zejména států, jež mají dlouhodobě odlišné zájmy než drtivá většina Evropské unie (např. Maďarsko), nikoliv těch, kterým by přehlasování hrozilo jen v jednotlivých případech.

Odlišné zájmy a rozdílné vnímání hrozeb mezi členskými státy

Druhý – a bezprostředně související – argument proti QMV říká, státy EU nesdílejí stejné zahraničněpolitické zájmy a mají odlišné vnímání hrozeb. Jakkoliv existuje mnoho hrozeb společných pro všechny členské státy, celkově vzato je geopolitický výhled EU tvořen spíše mozaikou rozdílných národních přístupů. To podle tohoto argumentu v praxi neumožňuje efektivní a kolektivně přijatelné většinové rozhodování v SZBP. Shoda je totiž jednoduše příliš malá, přednost má proto hájení výsostných zájmů jednotlivých členů. Dle tohoto argumentu však nejsou zájmy členských států v zahraniční politice jen příliš odlišné, ale případný odklon od nich související se společným evropským postupem je zároveň vnímán mnohem citlivěji než v jiných oblastech politiky. Podobný argument je používán také pro oblasti daňové či sociální politiky, kde se QMV rovněž neuplatňuje.

Jakkoliv EU disponuje společnou Evropskou službou pro vnější činnost, která podporuje práci Vysokého představitele pro SZBP, členské státy jsou zatím stále daleko od společné strategické kultury s globálním dosahem. To se v minulosti např. mnohokrát projevovalo v rozdílných přístupech členských států k Rusku, izraelsko-palestinskému konfliktu či ve vnější energetické politice. Tato argumentace ve svém důsledku ovšem směřuje spíše proti existenci společné politiky EU jako takové než proti metodě zozhodování v jejím rámci. Otevírá také otázku, jak by se tedy (zejména menší) členské státy měly stavět ke globálním problémům, jež nejsou z podstaty věci schopny řešit samostatně.

Problémy s (vnitřní) demokratickou legitimitou QMV ve SZBP

Třetím významným argumentem proti QMV je otázka demokratické legitimity takového hlasování, kde by mohlo dojít k přehlasování národní vlády vzešlé z vůle lidu v demokratických volbách. Kritici QMV namítají, že přerušení tohoto demokratického legitimačního řetězce prohlubuje demokratický deficit EU a de facto neumožňuje řádnou demokratickou kontrolu SZBP. V rámci jednomyslného hlasování jsou naopak rozhodnutí
legitimována právě možností vlád kteréhokoliv členského státu toto rozhodnutí vetovat.

To je pak dále napojeno na národní legitimizační řetězec, v jehož rámci je vláda odpovědná národnímu parlamentu, který zastupuje vůli lidu. Každý národní parlament tak může vést k odpovědnosti svoji vládu, pokud by nepoužila veto v případě, jenž by byl v rozporu s národními zahraničněpolitickými zájmy. To je pochopitelně velmi závažný argument.

V oblastech rozhodování EU, kde již bylo QMV zavedeno, je oslabení národního legitimizačního řetězce kompenzováno zapojením Evropského parlamentu (jako přímo voleného zástupce vůle Evropanů) skrze proceduru spolurozhodování. Z této logiky by tedy bylo smysluplné uvažovat o spolurozhodování EP i v otázkách SZBP, pokud by zde mělo docházet k většinovému hlasování. Proti tomu ovšem existují hned dvě námitky. V první řadě by to prodloužilo proces rozhodování v zahraničněpolitických otázkách, a tedy mělo negativní dopad na akceschopnost a efektivitu SZBP (a tedy ohrožovalo jeden z hlavních důvodů hovořících pro QMV). Druhá námitka osciluje kolem argumentu, že i rámci jednotlivých členských států je zahraniční a bezpečnostní politika výsadou exekutivy s poměrně slabou parlamentní kontrolou, takže není důvod postupovat jinak na unijní úrovni. Objevují se proto alternativní návrhy, jak zajistit větší demokratickou
legitimitu, např. v podobě silnější ex-post kontroly zahraničněpolitických rozhodnutí a jejich implementace Evropským parlamentem. Ta by mohla mít obdobnou formu jako v některých národních parlamentech (např. Foreign Affairs Select Committee v Dolní sněmovně Velké Británie).

Dva nejednoznačné argumenty

Vedle argumentů hovořících poměrně jasně pro či proti zavedení QMV zde existují také nejméně dva další body, které nelze jednoznačně zařadit. V případech důvěryhodnosti rozhodování a vlivu na strategickou kulturu EU totiž existují opačné narativy, jež se zároveň opírají o protichůdné legitimní předpoklady.

Důvěryhodnost

Prvním z nejednoznačných bodů je otázka důvěryhodnosti EU. Z pohledu pro zavedení většinového hlasování je argument důvěryhodnosti často spojen s argumentem akceschopnosti. Podle této logiky by QMV přispělo k vyšší důvěryhodnosti EU tím, že by klesla pravděpodobnost zablokování či paralýzy unijního rozhodování. Třetí státy i občané by se tedy mohli s velkou jistotou spolehnout, že EU bude v případě potřeby také skutečně konat. Většinové rozhodování totiž do jisté míry eliminuje problém vyplývající z propojování nesouvisejících témat v jednom hlasování, čímž může posilovat důvěryhodnost zahraničněpolitické akce EU.

Unie se stává méně důvěryhodnou, pokud není schopna přijmout rozhodnutí – vůbec, dostatečně rychle či v odpovídajícím rozsahu. To platí tím spíš ve chvílích, kdy je dané rozhodnutí víceméně nekontroverzní a přijatelné, přesto ale jeden nebo více členských států využije práva veta, protože se tím snaží získat ústupky v jiné oblasti. Typickým příkladem bylo původní veto Kypru vůči přijetí rozhodnutí o sankcích proti běloruskému režimu v roce 2020. Neméně problematický je vliv na důvěryhodnost zahraničněpolitické akce Unie v případech, kdy dojde k zablokování jejího rozhodnutí, které vychází ze základních hodnot Unie společných všem členským státům. Typicky mluvíme o hodnotách, jako jsou právní stát, demokracie či lidská práva, kdy neschopnost EU konat podkopává důvěru v to, že jsou tyto hodnoty brány skutečně vážně.

Na druhou stranu, odpůrci QMV argumentují tím, že jednomyslně přijatá rozhodnutí mají silnější váhu. Jednomyslné rozhodnutí je třetími aktéry vnímáno jako rozhodnutí představující pomyslný „jednotný hlas“ Unie. Jednomyslné hlasování tak produkuje přetrvávající závazek všech členských států ve vztahu k jednotlivým rozhodnutím a jejich implementaci.

Pokud by docházelo k tomu, že budou jednotlivé členské státy veřejně přehlasovány, může důvěryhodnost SZBP v očích zahraničních partnerů oslabit. Závazek všech členských států podporovat a implementovat rozhodnutí SZBP je naprosto zásadní, protože EU nedisponuje mechanismy, jak si je popř. vynutit (na rozdíl od jiných oblastí politiky, kde může být QMV používána). Neexistuje tedy nástroj, jak zajistit, aby přehlasované členské státy skutečně implementovaly jednotlivá rozhodnutí, tedy kromě jejich dobré vůle a politického tlaku ostatních členů. Nelze tedy vyloučit, že by přehlasované státy implementaci brzdily či zcela odmítaly, což by důvěryhodnost EU jistě příliš neposílilo. Nejpravděpodobnější by byla neochota přehlasovaného státu implementovat rozhodnutí přijatá většinově, která by se týkala důležitých národních zájmů. V těchto případech však není jasné, proč by daný stát nevyužil záchranné brzdy dle čl. 31(2) SEU a nezablokoval přijetí daného rozhodnutí kvalifikovanou většinou.

Společná strategická kultura EU

Druhým nejednoznačným bodem jsou diskuse okolo (ne)existence společné strategické kultury EU. Na straně odpůrců QMV jsou vznášeny logické argumenty, že EU v tuto chvíli společnou strategickou kulturou nedisponuje. Jednotlivé státy mají odlišné vnímání hrozeb i zahraničněpolitických zájmů (viz výše). Odlišují se ale také v celkovém pohledu na roli vojenské síly v zahraniční politice EU či míře potřebnosti posilování Unie na úkor národních států či ve vztahu k USA či NATO. Tyto rozdíly jsou výsledkem odlišné geografické pozice, ekonomické síly či historické zkušenosti. Nelze je tedy jednoduše překonat, a právě proto má princip jednomyslnosti svou hodnotu a význam. To jsou jistě velmi silné argumenty.

Na druhou stranu, zastánci QMV argumentují tím, že strategická kultura je poměrně dynamickým a proměnlivým fenoménem a zavedení QMV by mohlo vést k jejímu posilování a prohlubování. Zavedení většinového hlasování by proto podpořilo vytváření sdílené evropské perspektivy na hrozby a zájmy, což by následně usnadňovalo rychlejší a efektivnější zahraničněpolitickou unijní akci a posilovalo solidaritu mezi členskými státy.

Zde jistě nelze očekávat, že by kvalifikovaná většina vedla zázračně ke konvergenci národních zájmů či společnému vnímání geopolitických výzev. Rozdílné národní zájmy by přetrvávaly, jako tomu je v jiných oblastech, kde lze již nyní většinové rozhodování aplikovat(jako jsou třeba otázky mezinárodního obchodu). Zároveň by však QMV pravděpodobně vedlo k vytvoření pobídek k evropské jednotě v oblastech, kde jsou rozdíly mezi členskými státy poměrně malé. Tato konvergence zahraničněpolitických zájmů členských států EU ostatně již probíhá pod tlakem geopolitických výzev. QMV by v tomto ohledu pomohla tím, že by umožnila překonat jistý narcisismus týkající se oblastí, ve kterých jsou malé rozdíly mezi členskými státy, ale který i tak často vedl k neumožnění kolektivní zahraničněpolitické akce Unie.

Doporučení 

→ Čeští diplomaté, úředníci a politici by se měli důkladně seznámit s hlavními argumenty v evropské debatě o zavádění většinového hlasování do SZBP (a potenciálně i dalších oblastí). Formulace vlastní pozice jistě proběhne zejména na základě politických a hodnotových úvah, bude ji ale dále třeba vysvětlovat zahraničním partnerům i české veřejnosti. Je proto žádoucí, aby byli čeští účastníci těchto diskusí schopní čelit předvídatelným argumentům, a přispívat tak ke konstruktivní a kultivované evropské debatě.

→ Zastánci posilování QMV mohou svou pozici opřít o očekáváné zvýšení akceschopnosti EU zejména ve vztahu k potřebě rychle reagovat na krize, posílení její odolnosti vůči vlivům třetích zemí (Čína, Rusko) a předpokládaný pozitivní vliv QMV na budování kultury kompromisu (popř. také strategické kultury EU a její
důvěryhodnosti). Odpůrci QMV by naopak měli najít přesvědčivé argumenty, jak se s těmito tezemi vyrovnat.

→ Odpůrci QMV mohou své pozice opírat hlavně o legitimní obavu z nárůstu

vlivu velkých států, nevhodnosti většinového rozhodování při přítomnosti příliš odlišných národních zájmů (a neexistenci sdílené strategické kultury) či problematické legitimitě přehlasovávání národních vet (a složité implementaci takových rozhodnutí). Zastánci QMV by pak měli hledat silné odpovědi právě na tyto obavy.