Koordinace, komunikace a čelení hybridnímu působení

V posledních dvou letech došlo v České republice k řadě změn v čelení hybridnímu působení. Ruská invaze na Ukrajinu výrazně proměnila bezpečnostní prostředí České republiky, což s sebou přineslo jak změnu v úrovni hrozby, tak i větší soudržnost v rámci jak NATO, tak i EU. Zároveň výrazně vzrostla politická vůle k čelení hybridnímu působení. V neposlední řadě pak samotná Česká republika významně postoupila v adaptaci vlastního bezpečnostního systému na čelení hybridnímu působení. Mezi oblasti, které si vzhledem k těmto proměnám žádají víc pozornosti a rozvoje, patří koordinace a komunikace napříč státní správou.

Hybridní působení si ze své povahy žádá vysokou úroveň spolupráce a komunikace zúčastněných aktérů. Na jedné straně je prakticky nemožné detekci elementů hybridního působení jednoduše centralizovat v jedné části státní správy. Vyžaduje tedy určitou úroveň zapojení do procesu detekce napříč státním aparátem a gescemi. Na druhé straně jak resilience, tak i reakce na hybridní působení předpokládají minimálně celovládní (whole-of-government), pokud ne rovnou celospolečenský (whole-of-society) přístup, jejichž
nutnou podmínkou je vysoká úroveň sdílení informací a synchronizace politik.

Zajištění této úrovně výměny informací a koordinace reakce je často řešeno zejména v kontextu formálního nastavení institucí a procesů. Jakkoliv je toto zaměření v rámci právního státu logické a správné, nelze opomíjet neformální stránku výměny informací a koordinace. Ta přitom nemůže být chápána jako plnohodnotná náhrada formálního procesu. Jak ale ukazují zahraniční zkušenosti, může být významným doplňkem formálních procesů a institucí, popř. faktorem umožňujícím jejich hladké fungování, zvláště v krizových situacích a v případech dysfunkce nastavených procesů tváří v tvář nepředvídaným hrozbám nebo komplikacím.

Jakkoliv změna neformálních vztahů a procesů může být obtížnější než v případě těch formálních, bylo by chybou vnímat úroveň neformální komunikace a koordinace jako zcela mimo možnost změny konkrétními politikami. Tento policy brief nabízí zahraničními zkušenostmi informovaný pohled na význam neformálních procesů výměny informací a koordinace, jeho prolínání s formálními procesy a institucemi a možné způsoby, jak mohou být účelné neformální procesy v rámci čelení hybridnímu působení formovány.

Neformální koordinace a komunikace

Neformální vztahy a komunikace představují neodmyslitelnou součást fungování jakékoliv organizace. Zahraniční zkušenosti s koordinací politiky v oblasti čelení hybridnímu působení ukazují jejich potenciál, zvláště ve formování sdíleného povědomí o hrozbách a cílech a limitech aktuálních politik napříč individuálními vertikálami státního aparátu. Česká zkušenost s pandemií rovněž ukázala na význam neformálních kontaktů a komunikace pro sdílení informací a koordinaci, kdy tyto kontakty umožňovaly realizovat obě zmiňované aktivity navzdory neexistenci nebo přetížení formálních kanálů.

Česká zkušenost ale zároveň ukázala na významné limity přirozeně vytvořených neformálních vztahů a komunikačních kanálů ve státní správě. Zaprvé, samovolně se neformální vztahy formují primárně paralelně k již existujícím formálním kontaktům a strukturám. Neformální vazby vznikají na základě dřívější formální spolupráce, zpravidla tedy uvnitř jednoho resortu nebo mezi resorty s již existující historií spolupráce. Podobně i možnosti pro formování neformálních sítí mimo státní aparát, např. prostřednictvím konferencí a workshopů pořádaných think-tanky, mají často tendenci budovat je uvnitř konkrétních tematických specializací nebo názorových skupin spíše než mezi nimi. To v principu limituje jejich užitečnost, zvláště pokud jde o integraci resortů s výrazně odlišnými agendami, což představuje jednu ze zásadních výzev hybridního působení. Druhým problémem jsou potenciální překážky pro tvorbu těchto vazeb v reakci na nastalou nečekanou nebo krizovou situaci. V případě pandemie se neformální vazby často nevytvořily pro nemožnost osobního setkávání během lockdownů. I v případě jiných krizí ale lze předpokládat, že by se nové neformální vazby přirozeně zformovaly příliš pozdě na to, aby mohly přispět k efektivní prvotní reakci na krizovou situaci.

Základním krokem k tomu, jak usnadnit ustavení produktivních neformálních vazeb a kanálů, je systematické vytvoření prostoru pro neformální diskusi a interakci mezi zástupci nejen rozličných součástí státní správy, ale i ostatních klíčových aktérů společnosti obecně. Vzhledem k časové zaneprázdněnosti účastníků a zejména potřebě zapojení těch, kteří doposud nejsou součástí neformálních sítí a nemusí být sami motivovaní k účasti v nich, je důležité prostor pro budování neformálních vazeb učinit atraktivním a ideálně spojit s formálními událostmi. Příkladem příležitosti pro vytvoření takového prostoru by mohly být inovované Kurzy národní obrany / bezpečnosti dle finského modelu, diskutované v jednom z dřívějších výstupů tohoto projektu, v nichž je formální program doplněný prostorem pro neformální diskusi a networking a následně vybudované vztahy udržuje prostřednictvím atraktivních absolventských akcí. Formální program tohoto charakteru přitom představuje příležitost pro širší okruh zapojených osob oproti standardně probíhajícím formálním koordinačním procesům, kde je počet zapojených aktérů omezený požadavkem na efektivitu jednání.

Zároveň platí, že větší investice času a prostředků povede k lepším výsledkům. Ideální platformou pro neformální diskusi zásadních meziresortních problémů, jako je čelení hybridnímu působení, by tak představoval vícedenní pobyt mimo Prahu umožňující dočasné vytržení účastníků z každodenní pracovní rutiny a kolektivu a poskytující dostatek prostoru pro semi-formální program (např. strukturované diskuse, workshopy) i neformální diskusi mezi účastníky.

Formální koordinace a komunikace

Jak bylo zmíněno již v úvodu, neformální a formální formáty koordinace jsou vzájemně provázány a bylo by chybou vnímat je odděleně. Formální koordinace se tento projekt dotkl v dřívějších výstupech věnovaných případovým studiím z Finska, Velké Británie a Nizozemska.V kontextu současného vývoje i výše uvedené diskuse neformálních vztahů je na místě opětovná reflexe výzev pro formální koordinaci bezpečnostní a obrané politiky a její vztah s neformální koordinací.

Nedávno vydaná odborná publikace „Zabezpečení státu a jeho občanů: Národní bezpečnostní rady ve světě“ z dílny britského think-tanku RUSI nabízí po představení široké palety případových studií z celého světa a jejich komparace ve svém závěru tři kritéria pro úspěšnou národní bezpečnostní radu, která mohou napomoci promýšlení výzev pro formální koordinaci (nejen) v oblasti hybridních hrozeb v ČR. Prvním kritériem je potřeba souladu mezi nastavením role bezpečnostní rady, širším bezpečnostním systémem a hrozbami a riziky, kterým stát čelí. Druhým jsou dostatečné kapacity, a to jak rady samotné, tak koordinovaných institucí. Nakonec třetím a posledním kritériem je důvěryhodnost, a to jak dovnitř bezpečnostního systému, tak i navenek.

V oblasti souladu zůstává v českém případě otázkou tematický záběr koordinace a míra shody na hrozbách a rizicích napříč institucemi. Jak bylo diskutováno v dříve zpracované případové studii Nizozemska, v České republice chybí proces integrující analýzu hrozeb a rizik napříč oblastmi vnější a vnitřní bezpečnosti, což je zvláště problematické v kontextu hybridního působení, které tyto hranice překračuje. Vzniku silnější formální struktury pro meziresortní koordinaci by tak mělo předcházet nebo vznik provázet vytvoření sdíleného povědomí o hrozbách, na jehož základě by bylo možné identifikovat klíčová témata, která by
měla být meziresortně koordinována. To je přitom zásadní vzhledem k tomu, že koordinace s sebou přináší nemalé administrativní a organizační náklady, jež je třeba odůvodnit. Neformální vazby a vztahy diskutované výše pak mohou výrazně usnadnit proces meziresortního sladění hodnocení rizik a hrozeb.

V oblasti kapacit je v České republice stále větší akcent na straně koordinujícího centra spíše než koordinovaných těles. Jak bylo diskutováno v dřívějších výstupech, formální koordinační těleso vyžaduje lidské a administrativní kapacity pro výkon svých základních funkcí, a to i při minimalistickém pojetí jeho role. Zároveň se zde jedná o jasně definovaný problém, s jehož řešením se počítá. Potenciálně méně doceněným problémem může být kapacita některých koordinovaných organizací, konktrétně těch, které se doposud bezpečnosti nevěnovaly. Těm mnohdy bude chybět kapacita pro (plnohodnotné) zapojení se do procesu meziresortní koordinace, a to jak pro kvantitativní nedostatek kapacit (omezený počet zaměstnanců, neochota je poskytovat pro úkoly vnímané jako periferní vůči primární misi resortu), tak i kvalitativní limity (omezená znalost bezpečnostní tematiky). Neformální vazby v tomto kontextu mohou
primárně pomoci poukázat na význam a relevanci koordinace v bezpečnostní oblasti.

Nakonec, podle kritéria důvěryhodnosti je zatím velmi obtížné hodnotit jak stávající, tak i budoucí formální systém koordinace vzhledem k tomu, že důvěryhodnost jak uvnitř, tak i vně systému je obtížně měřitelná. Zůstaneme-li u důvěryhodnosti uvnitř systému, je zásadním faktorem úspěšné koordinace ochota koordinovaných těles nechat se koordinovat. Ta vyplývá mj. právě z důvěry ve význam a prospěšnost koordinace a vnímání koordinujícího tělesa jako nestranného. Přitom lze předpokládat nižší míru ochoty ke koordinaci v českém systému se silně oddělenými ministerstvy a de facto suverénními ministry. Formální uspořádání koordinace tak nutně předpokládá silnou politickou podporu vlády, reputaci dosahování výsledků a důvěru v nestrannost koordinačního tělesa mezi zapojenými organizačními složkami státu. Pro důvěru v koordinaci a motivaci nechat se koordinovat je třeba také víra v to, že koordinační činnost je prováděna kompetentně a přináší přidanou hodnotu. Příkladem zde může být (samostatně v projektu nepopsaný) estonský model, kde Národní situační centrum při úřadu vlády nejen nabízí ostatním organizačním složkám know how a svádí datové toky o možných aktuálních bezpečnostních rizicích do jednoho místa, ale spravuje také propracované informační rozhraní (včetně vizualizací apod.) integrující informace a analýzu, které je sdílené s klíčovými uzly státního aparátu. Takové integrované rozhraní napomáhá k průběžně budovanému povědomí o aktuálních bezpečnostních rizicích, včetně hybridního působení. Motivuje také koordinovaná tělesa ke spolupráci na utváření tohoto obrazu, protože výsledky jejich spolupráce jsou bezprostředně viditelné.

Neformální vazby a komunikace může být pro budování a posilování důvěry kritická. Zároveň ale v případě, kdy neformální vazby budou přítomné pouze mezi částí účastnících se resortů a radou, mohou naopak přispět k nedůvěře nepropojených resortů ohledně nestrannosti rady.

Doporučení

Tento policy brief diskutoval stávající stav koordinace bezpečnostní politiky s důrazem na její neformální rozměr, jeho význam pro čelení hybridnímu působení a možné cesty jeho rozvoje. V oblasti koordinace, komunikace a neformálních vztahů se omezil na vztahy uvnitř státní správy, byť formální i neformální vztahy mezi státním a nestátním sektorem rovněž hrají zásadní roli. Neformální vazby a vztahy se tvoří přirozeně. Zpravidla ale sledují existující formální vazby a nemusí tak nabízet výhody vyplývající z jejich schopnosti propojovat napříč státní správu. V případě formální koordinace mohou takto přirozeně vzniklé vztahy dokonce ohrozit efektivitu nadresortní koordinace podlomením důvěry v nestrannost koordinujícího tělesa. Proto lze na základě výše uvedeného doporučit:

→ systematicky vytvářet prostor pro neformální interakci, diskusi a budování a udržování neformálních vazeb zejména mezi relevantními zástupci státní správy, např. na platformě inovovaných kurzů obranné / bezpečnostní politiky obohacené o neformální program a absolventská setkání u příležitosti atraktivních akcí;

→ cílenou snahu formovat neformální sítě a zahrnovat do jejich systematického budování zástupce resortů relevantních pro čelení hybridnímu působení doposud stojících mimo bezpečnostně orientovaný a vnitřně relativně neformálně propojený segment státní správy.