Mezinárodně neuznané státy: typologie, mýty a realita

Následné uznání Jižní Osetie spolu s Abcházií vládou v Moskvě (následované uznáním z Nikaragui, Venezuely, Nauru, Vanuatu a Tuvalu) jen potvrdilo často opomíjený názor, že právě mezinárodní uznání je tou klíčovou charakteristikou státu, která nám pomůže v komplikovaně uspořádaném politickém prostoru rozeznat suverénní stát. A při snaze získat mezinárodní uznání světí účel prostředky.

Nejlépe o významu neznaných států svědčí jejich současný výčet: Tchaj-wan, Abcházie, Jižní Osetie, Severní Kypr (TRNC), Somaliland, Kosovo, Náhorní Karabach, Saharská arabská demokratická republika (SADR) či Palestina. Kromě jejich nezpochybnitelného širšího geopolitického významu jsou právě tyto jednotky často ohnisky konfliktů mezi státy v regionech, kde se nacházejí.

Heterogenita neuznaných států

Navzdory všeobecnému přesvědčení a konvenční moudrosti často akceptované mnoha specialisty z oblasti politických věd _ především mezinárodních vztahů, politické geografie a geopolitiky, že mezinárodně neuznané „státy“ představují homogenní skupinu entit, je tomu právě naopak. Platí to jak v čistě geografickém ohledu, kdy se výrazně liší z hlediska základních charakteristik státnosti _ tedy velikostí teritoria a populace, tak především v politickém aspektu své státnosti _ vnitřní a vnější suverenitě (rozsahu mezinárodního uznání). Otázky omezení suverenity u mezinárodně neuznaných států na Kavkaze nevyvolává pouze neschopnost efektivně kontrolovat své teritorium, ale i vliv Ruska, které fakticky garantuje jejich nezávislost. Své hranice nekontroluje ani Somaliland, který se dostává do teritoriálního konfliktu s Puntlandem o dva z pěti regionů, které si nárokuje. Stabilní státní instituce se nepodařilo vybudovat ani mnohým neuznaným států, které již zanikly _ Tamilskému Ílamu, Biafře, Katanze, Kasai, Cabindě, Bougainville, Anjouanu, přestože disponovaly v některých případech (zejména Katanga) stabilnějšími institucemi než centrální vláda. Obdobný byl případ Biafry, která na rozdíl od Katangy získala alespoň velmi omezené mezinárodní uznání.

Druhá politická charakteristika nevypovídá nic o vnitřní kvalitě těchto jednotek, ale je především výrazem mezinárodního (diferenciovaného) přístupu k jejich existenci. Především tento aspekt (samozřejmě spolu s otevřenou či skrytou ekonomickou či vojensko-materiální podporou) má zásadní geopolitické dopady na jejich existenci a je jedním z důvodů, proč se existence některých z nich čítá na týdny (např. Republika Vemerama, Anjouan při druhém vyhlášení nezávislosti v roce 2008), zatímco u jiných na desítky let (např. Tchaj-wan, TRNC, Palestina).

Při analýze problematiky mezinárodního uznání je třeba definovat, kolik států musí danou entity uznat, aby bylo možné považovat ji za mezinárodně uznanou. Je uznání Palestiny ze strany téměř sto třiceti suverénních států (především afrických, asijských a jihoamerických rozvojových států), či v případě Kosova více než devadesáti států dostatečné? Nebo zpochybňuje naopak fakt, že Lichtenštejnsko neuznává Českou republikou, suverénní status ČR? Danou problematikou se zabýval i nestor politické geografie Martin Ira Glassner, který však nedal na položenou otázku uspokojivou odpověď a spíše intuitivní řešení založené na mezinárodněpolitické praxi tvrdící, že mezinárodní uznání je klíčovou charakteristikou státu.

Mezinárodní uznání je v současné době nejen stále diskutovanou definiční charakteristikou státu, ale s rostoucí intenzitou se stává významným geopolitickým nástrojem k prosazování zahraničněpolitických cílů globálních i regionálních mocností (např. USA v případě Kosova, Ruska v případě Jižní Osetie a Abcházie, či Jihoafrické republiky v případě Saharské arabské demokratické republiky). Nezpochybnitelným historicko-geografickým faktem je, že drtivá většina mezinárodních neuznaných subjektů, kterým se nepodařilo získat široké mezinárodní uznání, zanikla v důsledku použití síly ze strany centrální vlády. Posledním případem je Tamilský Ílam na Srí Lance, který vláda v Colombu vojensky eliminovala s materiální podporou Pekingu v roce 2008 po dvaceti pěti letech občanské války, jež si vyžádala přes 70 000 obětí. Naopak jako mezinárodně uznané se po roce 1945 etablovaly ty subjekty, které vyhlásily nezávislost v souladu s právem na sebeurčení národů a získaly pro své požadavky silnou mezinárodní podporu, často proti vůli koloniální mocnosti (např. Bangladéš, Guinea-Bissau, Alžírsko).

Proměny geopolitické situace

Jednotlivé entity se liší v rozsahu mezinárodního uznání, které získaly, efektivitě, s níž kontrolovaly své teritorium atd. Statut jednotlivých mezinárodně neuznaných entit byl rovněž ovlivněn geopolitickými okolnostmi, za kterých vznikaly. Ty se výrazně promítly do schopnosti jednotlivých entit se plně etablovat jako suverénní stát. V tomto kontextu lze rozlišit několik situací, které historicky rámují vznik subjektů bez mezinárodního uznání:

1) Mezinárodně neuznané státy vzniklé v důsledku secese v souladu s právem na sebeurčení (např. Guinea-Bissau). Do roku 1960, kdy byla přijata rezoluce 1514 Valného shromáždění OSN zdůrazňující právo všech kolonizovaných národů na nezávislost, která představuje milník v procesu dekolonizace, kdy začíná být kolonialismus vnímán jako nelegitimní, nedemokratický.

Po roce 1960 se přístup mezinárodního společenství k jednostrannému vyhlášení nezávislosti (v souladu s právem národů na sebeurčení) změnil ve prospěch entit usilujících o nezávislost. V tomto období měly entity usilující o dekolonizaci formální podporu mezinárodního společenství a je jim přiznáno právo na ozbrojený odpor proti metropolitnímu státu. Entity v této fázi získávají často široké mezinárodní uznání (de iure i de facto) navzdory nesouhlasnému stanovisku původního suveréna.

2) Mezinárodně neuznané státy vzniklé v důsledku jednostranné secese v rozporu s právem na sebeurčení. Entity vzniklé za těchto okolností jsou vnímány jako nelegitimní a je jim odepřeno mezinárodní uznání. Takové entity čelí odporu mezinárodního společenství vůči své existenci, což negativně ovlivňuje jejich vnitropolitický vývoj.

3) Mezinárodně neuznané státy vzniklé v důsledku secese po ukončení procesu dekolonizace. Entity vzniklé za těchto okolností jsou vnímány jako nelegitimní a je jim odepřeno mezinárodní uznání.

Geopoliticky turbulentní období (vývoj po 2. světové válce, v období dekolonizace a studené války a následném rozpadu mnohonárodnostních impérií) od roku 1946 do počátku 21. století, se promítla i v nárůstu počtu mezinárodně neuznaných států. Nejvíce o již zmiňované heterogenitě neuznaných či částečně uznaných států svědčí jednotlivé termíny, které používají odborníci na politickou geografii, geopolitiku či mezinárodní vztahy. Jednotliví autoři je označují jako de facto state, self-proclaimed state, unrecognized state, pseudo-state, outcast countries, pariah-state, anti-state a insurgent state, de facto režim, para-state, almost-state, protostát a zárodečný stát, separatist state a self-proclaimed states, de facto quasi-states a quasi-state.

Slovník politických věd však obsahuje i mnohá označení pro teritoria, která fungují de facto nezávisle na centrálních vládách, ale neusilují o status suverénního státu. Zmínit lze termíny jako counter-state, anti-state, black spot, state-within state a insurgent state, které jsou pod správou rebelů. Mnozí analytici však poukazují na skutečnost, že některá z těchto teritorií suplují funkce státu a často fungují lépe než uznané státy, na jejichž teritoriích fungují. Přesto i mezi těmito subjekty existují zásadní kvalitativní rozdíly, jejich analýza je však mimo úvahu v tomto textu.

V politickém prostoru se po roce 1945 vyskytla celá plejáda vyhlášení nezávislosti teritorií, která nedosáhla mezinárodního uznání, jejich „nezávislost“ byla pouze iluzorní, a nelze je proto označovat jako mezinárodně neuznané státy. Jak poukázal Vladimír Baar, v mnoha případech se jedná o efemérní subjekty, jejichž nezávislost deklarovaly vlády v exilu (Jižní Moluky 1950, Severní Kalimantan 1962, stát Čampa 1965, stát Jávsko 1966), státy vyhlášené povstalci, kteří nejsou schopni vybudovat efektivní státní instituce a čelit centrální vládě v otevřeném konfliktu (deklarace nezávislosti Acehu v roce 1976, 1978 republika Bangsa Moro, 1990 Federace Mindano), nebo státy vyhlášené hnutími, jež nemají významnou podporu ve společnosti pro své požadavky na nezávislý stát (deklarace nezávislosti Rotumy na Fidži).

Podle konvenčních politických map tyto entity formálně neexistují, což je v rozporu s existující realitou v politickém prostoru. V poválečném období se vyskytlo více než šest desítek subjektů, které splňovaly jen některá kritéria suverénního státu a scházelo jim především mezinárodní uznání.

Mezinárodně neuznané a efektivní a výraz vůle populace?

Fakt, že těmto subjektům je mezinárodní uznání odepíráno členy mezinárodního společenství, se stalo jakousi mantrou odborníků na mezinárodní vztahy, a především politických elit neuznaných vlád, které poukazem na vlastní efektivitu zdůvodňují svůj požadavek na nezávislý stát. V této souvislosti se vyskytl důležitý termín failed almost state, který poukazuje na skutečnost, že mezinárodně neuznané subjekty často vykazují symptomy state failure. Druhým zdrojem legitimity, kterým elity mezinárodně neuznaných států zdůvodňují svůj nárok na suverénní stát, je princip přímé demokracie _ tedy (manipulovaná) referenda, na což poukazuje i teoretik mezinárodního práva James Crawford, jenž mezi jinými poukázal na fakt, že referenda o vyhlášení nezávislosti (často opakovaná) mají zpravidla vysokou podporu v hranicích mezinárodně neuznaných subjektů. Využití tohoto institutu přímé demokracie lze vysledovat u secesionistických entit na Kavkaze, Balkáně i v subsaharské Africe.

Řada referend započala v devadesátých letech 20. století v souvislosti s rozpadem mnohonárodnostních impérii, tedy Jugoslávie a Sovětského svazu. V srpnu 1990 se konalo referendum o vyhlášení suverenity Srbské Krajiny, kdy se 99,7 procenta Srbů vyslovilo pro autonomii v rámci Chorvatska, druhé referendum se konalo 16. 3. 1991, kdy se 99,8 procenta Srbů vyslovilo pro setrvání v rámci Srbska. Referenda o nezávislosti se konala i v mezinárodně neuznaných státech na Kavkaze, např. v Jižní Osetii, kde se 19. 1. 1992 vyslovilo pro nezávislost 99 procent voličů, v referendu se pro nezávislost vyslovili dne 10. 12. 1991 i voliči v Náhorním Karabachu (referenda se zúčastnili pouze arménští voliči, Ázerbájdžánci je bojkotovali), v Abcházii, kde došlo 3. 10. 1999 k potvrzení ústavy přijaté v roce 1994 za účasti 87,6 procenta voličů, z nichž 97,7 procenta hlasovalo kladně. Referendum legitimizovalo i existenci dalšího proruského území _ Podněsterské moldavské republiky (PMR). V referendu konaném 1. 12. 1991 pro nezávislou Podněsterskou moldavskou republiku vyhlásilo 97,7 procenta za účasti 78 % voličů, ve druhém referendu o nezávislosti se 17. 9. 2006 pro vyslovilo 97,2 procenta při účasti 78,6 procenta voličů. K potvrzení faktické nezávislosti prostřednictvím referenda došlo i v Somalilandu, kde se 31. 5. 2001 vyslovilo 97,1 procenta voličů. Referenda zpravidla nejsou pod mezinárodní kontrolou, protože se pořádají proti vůli mezinárodně uznaného státu a v rozporu s jeho teritoriální integritou. Navíc mnohé neuznané státy bez mezinárodního uznání mají nedemokratické politické systémy a výsledky referend mají v případě Podněstří nebo Jižní Osetie (zde dohlíží na průběh voleb pozorovatelé z Ruské federace) jen nízkou vypovídací hodnotu.

Pokračování fragmentace politické mapy

Přístup mezinárodního společenství, které rigidně odmítá secesi z obav z pokračující fragmentace politické mapy, je z politicko-geografického pohledu lichý. Na současné politické mapě světa neexistuje významné množství teritorií, která by měla zároveň secesionistické tendence, lidovou podporu i sílu prosadit své požadavky navzdory vůli centrální vlády. O tom, že obavy z přílišné fragmentace politické mapy světa jsou přehnané, svědčí i výčet neúspěšných secesionistických pokusů, které jednoznačně převažují nad těmi alespoň částečně úspěšnými (Bangladéš, Etiopie, Kosovo). Jedná se o Jižní Kasai, Katanga, Cabinda, Biafra, stát Karenů a Šanů, Severní Kypr, Tamilský Ílam, Somaliland, Bougainville, Republika srbská, Společenství Herzeg-Bosna, Západní Bosna, Republika Srbská Krajina, Čečensko-Ičkérie, Kosovo, Abcházie, Jižní Osetie, Náhorní Karabach, Anjouan, Bougainville, Podněstří.

Hlavním problémem souvisejícím s problematikou neuznaných států je vyřešení statusu u těch existujících. Současných deset mezinárodně neuznaných států lze z hlediska jejich budoucího osudu rozdělit do tří kategorií. U první lze očekávat pokračování tzv. „frozen conflict“ a postupné posilování vazby na sousední stát, který garantuje jejich existenci. Jedná se o Jižní Osetii, Abcházii, Náhorní Karabach, Podněsterská moldavská republika. U druhé kategorie lze očekávat postupný zánik v důsledku tlaku mezinárodního společenství a snahy nalézt mírové řešení v podobě začlenění do struktur státu (TRNC, Tchaj-wan) či silového řešení centrální vlády (SADR). U třetí kategorie mezinárodně neuznaných států lze očekávat získání statusu mezinárodního státu _ především v případě Palestiny a Kosova. Poněkud nejasná je situace v případě Somalilandu, jehož budoucí status bude hodně záviset na vnitropolitickém vývoji v hranicích samotného Somálska.

O autorovi:

Martin Riegl přednáší na IPS FSV UK politickou geografii se specializací na problematiku suverénního státu, zhroucených a neuznaných států a geopolitiku se zaměřením na oblast subsaharské Afriky.
martinriegl@email.cz