Bidenova administrativa a její bezpečnostní politika ve vztahu k jaderným zbraním

Ve snižování a eliminaci jaderných zbraní a v některých dalších bezpečnostních otázkách se s určitou nadějí od nové administrativy očekává kooperativnější přístup. Proces prodloužení desetileté platnosti poslední americko-ruské kontrolně-zbrojní smlouvy New START o dalších pět let byl již úspěšně zahájen. Kromě pokračování v americko-ruských kontrolně-zbrojních jednání, s případnou účastí dalších jaderných zemí, mezinárodní společenství také očekává obnovení členství USA v tzv. Íránské jaderné dohodě (Joint Comprehensive Plan of Action, JCPOA) a pokračování v jednání s KLDR o denuklearizaci. V souvislosti se záměrem na obnovení vedoucího postavení USA v kontrolně-zbrojním a neproliferačním procesu bude v centru pozornosti také postoj Bidenovy administrativy k historicky významné Smlouvě o zákazu jaderných zbraní (Treaty Prohibiting Nuclear Weapons, TPNW) z roku 2017, která začátkem tohoto roku vstoupila v platnost. Z mezinárodních opatření na posilování důvěry a bezpečnosti v evropsko-atlantickém prostoru by stoupenci těchto opatření zejména uvítali obnovení členství USA v mezinárodní Smlouvě o otevřeném nebi (Open Skies Treaty, OST).

Do doby vydání hlavních bezpečnostních dokumentů se bezpečnostní politika Bidenovy administrativy dočasně řídí Prozatímní národní bezpečnostní strategickou směrnicí (Interim National Security Strategic Guidance, INSSG), vydanou začátkem března 2021.

Trvalá hrozba jaderných zbraní

Existence jaderných zbraní patří, společně se stále se zrychlujícími klimatickými změnami, mezi dvě hlavní existenční hrozby lidské civilizace. Nic na tom nemění fakt, že v současné době zmíněné hrozby do určité míry zastiňuje celosvětová koronavirová pandemie.

V bezpečnostních doktrínách jaderných států se stále počítá s použitím jaderných zbraní v rámci koncepce jaderného odstrašování, zkvalitňují se nosiče i jaderné hlavice a přes tisíc těchto zbraní je ve stavu nejvyšší bojové pohotovosti připravených k odpálení v minutách. Přitom existuje dlouhodobé riziko nebezpečí, a v minulosti se to několikrát stalo, že by mohlo relativně snadno dojít k výměně jaderných úderů v důsledku mylného odhadu jednání protivníka, lidského selhání, popř. technické poruchy. Trvá také hrozba ze strany teroristů usilujících o získání radioaktivních materiálů a komponentů jaderných zbraní. V poslední době se stále větší naléhavostí narůstá nebezpečí kyberútoků proti velícím, kontrolním a spojovacím prvkům jaderných systémů.

Obecná charakteristika prozatímní směrnice INSSG a jaderné zbraně

Bidenova administrativa zveřejnila prozatímní směrnici INSSG 3. 3. 2021 s cílem seznámit americkou a světovou veřejnost se základními prvky svého přístupu k řešení hlavních bezpečnostních problémů. Její platnost potrvá do vydání Národní bezpečnostní strategie (National Security Strategy, NSS). Celkové zaměření směrnice reaguje na stále se prohlubující geopolitické soupeření USA zejména s ČLR, s přihlédnutím ke globálním ambicím Ruské federace, a je orientováno na obnovení vedoucí úlohy země ve světě a v mezinárodních organizacích. Mělo by se však realizovat nikoli z pozice síly a maximálního tlaku, nýbrž vlastním příkladem, primárním využíváním diplomacie a prosazováním rozvoje demokracie a lidských práv. Jedním z hlavních rysů dokumentu je zdůrazňovaná provázanost nezbytnosti zkvalitnění všech hlavních aspektů americké společnosti s možností prosazení zmíněné vedoucí úlohy. V rámci strategického soupeření s čínským autoritativním režimem o postavení světového hegemona se jedná současně o vytvoření příznivých podmínek k prokázání efektivnosti, životaschopnosti a pružnosti Spojených států v reagování na nejrůznější výzvy v globalizovaném světě. V této souvislosti se rovněž vyzdvihuje důležitost spolupráce se spojenci a partnerskými státy.

Jaderné zbraně jsou v dokumentu označeny za existenční hrozbu, kterou se bude administrativa zabývat v souvislosti s obnovením americké angažovanosti v mezinárodním systému. Přitom se hodlá vyvarovat nákladných závodů ve zbrojení a obnovit důvěryhodnost USA jako lídra v kontrolně-zbrojním procesu. Za významný lze označit závazek k přijetí kroků ke snížení úlohy jaderných zbraní v národní bezpečnostní strategii. Bezpečný a efektivní strategický odstrašující potenciál však zůstane zachován, stejně tak jako věrohodnost závazků rozšířeného odstrašení ve vztahu ke spojencům. Administrativa také hodlá vést konstruktivní dialog s Ruskem a Čínou o problematice spojené s vývojem vojenských technologií ovlivňujících strategickou stabilitu. V neproliferační oblasti se obnovené americké vedení zaměří na snížení hrozby jaderných zbraní a v této souvislosti se bude zabývat íránským jaderným programem a severokorejskými jadernými zbraněmi a raketovými nosiči. V centru pozornosti bude také obnovené úsilí k zabezpečení štěpného a radiologického materiálu po celém světě.

Prodloužení platnosti smlouvy New Start

Prodloužení platnosti americko-ruské smlouvy New START z roku 2010, omezující počty rozmístěných strategických jaderných zbraní, je prvním nadějným krokem v kontrolně-zbrojním úsilí obou jaderných velmocí, které vlastní okolo 90 % všech jaderných zbraní. Jejich celkový počet ve vlastnictví devíti jaderných zemí (USA, Rusko, ČLR, Francie, Velká Británie, Indie, Pákistán, Izrael a KLDR) dosahuje více než 13 000 kusů. Vedle zachování strategické stability, předvídatelnosti a transparentnosti poskytuje smluvní prodloužení dostatečný časový prostor k posouzení hlavních sporných bezpečnostních otázek a k případnému sjednání nové kontrolně-zbrojní smlouvy, včetně zapojení dalších jaderných zemí do tohoto procesu.

Na americko-ruském jednání, které je zatím v přípravném stadiu, USA s největší pravděpodobností nastolí otázku ruských taktických jaderných zbraní a některých nových jaderných zbraňových systémů, z nichž dva (mezikontinentální řízené střely Sarmat a Avangard) spadají podle vyjádření ruské strany do rámce smlouvy New START. Budou mít jistě také zájem na zapojení ČLR do kontrolně-zbrojního procesu. Ruská strana naopak zřejmě projeví výhrady k budování americké protiraketové obrany, hypersonickým zbraním, přesně naváděným strategickým konvenčním zbraním a pozemním řízeným střelám původně zakázaným Smlouvou o zákazu řízených střel středního a kratšího doletu (INF). Hodlá rovněž usilovat o zahrnutí jaderných zbraní Francie a Velké Británie do kontrolně-zbrojních opatření.

Nešíření jaderných zbraní

Dočasnou stagnaci americko-íránských jednání o obnovení členství USA v tzv. Íránské jaderné dohodě (JCPOA) a návratu Íránu k plnění dohodnutých závazků, vyvolanou prestižními důvody, kdo dříve ustoupí, se podařilo překonat nepřímou formou vzájemných kontaktů. Na schůzce Společné komise JCPOA 6. dubna ve Vídni, kterého se zúčastnili zástupci Ruska, ČLR, Francie, Velké Británie, Německa a Íránu za unijního předsednictví, bylo dohodnuto vytvoření dvou pracovních skupin. Byly pověřeny úkolem zahájit jednání o zrušení amerických sankcí a obnovení íránského plnění. Předmětem rozhovorů bude zřejmě také omezení íránského raketového programu a vlivu na proíránské spojenecké země a hnutí v blízkovýchodním regionu. O obsahu těchto jednání je průběžně informována americká delegace, která je rovněž ve Vídni, avšak na jiném místě. K přímým americko-íránským jednáním by mělo dojít až v závěrečné fázi sjednávacího procesu. Jak známo, USA původně pro své přistoupení k JCPOA a zrušení sankcí přijatých bývalým prezidentem Donaldem Trumpem, v souvislosti s odstoupením USA v roce 2018, požadovaly přednostní návrat Íránu k obnovení plnění všech jeho závazků. Naproti tomu Írán podmiňoval přislíbený návrat k plnění JCPOA prioritním zrušením zmíněných sankcí.

Požadované kompromisní řešení by mělo být nalezeno do konce května, tj. měsíc před prezidentskými volbami v Íránu, kdy skončí mandát umírněného prezidenta Hassana Ruháního a také doba dohodnutá mezi Iránem a Mezinárodní agenturou pro atomovou energii (MAAE) pro obnovení plné spolupráce. Ta byla narušena některými íránskými kontroverzními opatřeními porušujícími dohodnuté závazky země. Ze strany Íránu se jednalo o projev nátlaku na zbývající, zejména evropské účastnické státy dohody (Francie, Velká Británie a Německo) a EU ke zrušení protiíránských sankcí.

S problematikou íránského jaderného programu a obecně jaderného nešíření v blízkovýchodním regionu úzce souvisí otázka vytvoření zóny bez jaderných zbraní a dalších zbraní hromadného ničení na Blízkém východě. Historicky první zasedání konference k tomuto tématu se konalo v rámci OSN v listopadu 2019. Z blízkovýchodních zemí se jednání nezúčastnil pouze Izrael, účast bojkotovaly také USA. Bidenova administrativa se k této otázce zatím nevyjádřila.

Problematika dalšího významného regionálního problému, v souvislosti se severokorejským jaderným a raketovým programem, asi nebude v nejbližší době na programu dne. Zdá se, že Bidenova administrativa dosud nemá svůj postup k řešení této problematiky ujednocen. Zatím přestala používat dosavadní termín z Trumpova období pro dosažení konečného cíle, tj. „denuklearizaci Korejského poloostrova“, který nahradila označením „denuklearizace Severní Koreje“. Avšak termín „denuklearizace Korejského poloostrova“ byl jedním ze čtyř bodů Společného prohlášení z prvního summitu Trump–Kim v Singapuru v červnu 2018. Měl kompromisní charakter, protože bral mj. v úvahu severokorejské výhrady ke koncepci rozšířeného jaderného odstrašení, zahrnující rovněž Jižní Koreu. Bidenova administrativa také zdůrazňuje respektování bezpečnostních zájmů Japonska a Jižní Koreje a od Číny, která je nejbližším severokorejským spojencem, očekává v řešení této problematiky větší angažovanost.

Severokorejská strana zatím americké iniciativní kroky k možnosti obnovení rozhovorů odmítá a volí cestu demonstrování vojenských kapacit prostřednictvím zkoušek řízených střel s plochou dráhou letu a balistických střel s krátkým doletem (do 500 km). Nicméně moratorium na zkoušky balistických řízených střel dlouhého doletu a jaderné testy z dubna 2018 severokorejská strana nadále plní. Pravděpodobným důvodem severokorejského odmítavého přístupu jsou zřejmě Bidenovy ostré výhrady a výroky vůči severokorejskému režimu a jeho vůdci Kim Čong-unovi v průběhu prezidentské kampaně, v rámci svého vymezování vůči politice prezidenta Trumpa, a také pokračování americko-jihokorejských vojenských cvičení.

Smlouva o zákazu jaderných zbraní (TPNW)

Smlouva TPNW, schválená na konferenci OSN v New Yorku v roce 2017 hlasy 122 nejaderných států, při absenci všech devíti jaderných zemí a většiny jejich spojenců a partnerů, vstoupila v platnost 22. 1. 2021. Zakazuje zejména vývoj, výrobu, vlastnictví, nákupy, použití a hrozbu použití jaderných zbraní, včetně jejich nerozmisťování v nejaderných státech. Je relativně stručná a má tak spíše rámcový charakter, který by měl být postupně obohacován dodatkovými protokoly. Ve vztahu ke Smlouvě o nešíření jaderných zbraní (NPT) a ke Smlouvě o všeobecném zákazu jaderných zkoušek (CTBT), která však dosud nevstoupila v platnost, plní nová smlouva komplementární úlohu. Není s nimi v rozporu, protože jejich režimy se vzájemně podporují k dosažení společného cíle. Její historický význam spočívá především v delegitimizaci jaderných zbraní, včetně koncepce jaderného odstrašování. Vytváří tak právní, politickou a etickou normu k jejich úplnému vyřazení ze zbrojních arzenálů, podobně jako je tomu v případě chemických a biologických zbraní, protipěchotních min a kazetové munice.

Na základě některých Bidenových protijaderných prohlášení, učiněných jak v době jeho viceprezidentství v Obamově administrativě, tak v prezidentské předvolební kampani, nelze vyloučit, že jeho administrativa již nebude zastávat ke smlouvě TPNW tak jednoznačně odmítavý postoj jako administrativa předchozí.

Smlouva o otevřeném nebi (OST)

Smlouva, která byla sjednaná v roce 1992, umožňovala 34 účastnickým státům, včetně USA a Ruské federace, uskutečňovat letecké pozorování nad územím členských zemí v evropsko-atlantickém prostoru k podpoře transparentnosti, vzájemné důvěry a snížení rizika ozbrojeného konfliktu. Na základě oznámení amerického ministra zahraničních věcí Mikea Pompea z května 2020, USA v listopadu téhož roku od smlouvy jednostranně odstoupily. Svůj krok zdůvodnily údajným neplněním smluvních závazků Ruskem, které tvrzení odmítlo, a naopak z porušení obvinilo Spojené státy. Následně ruská strana, jako podmínku pro své další členství, předložila některé požadavky ostatním účastnickým státům, zejména nepředávání získaných poznatků z průzkumných letů Spojeným státům, což bylo odmítnuto. Na základě toho oznámila, že pokud USA své členství neobnoví, také od smlouvy OST odstoupí, popř. ho pozastaví. Stanovisko Bidenovy administrativy k této problematice zatím není známé.

Závěry a další předpokládaný vývoj

Znění prozatímní směrnice INSSG a vytyčené hlavní směry politiky Bidenovy administrativy v bezpečnostní oblasti, stejně jako některé první dílčí praktické kroky, stvrzují její politickou vůli a upřímný zájem na obnovení vedoucí úlohy USA v mezinárodních organizacích a v kontrolně-zbrojním a neproliferačním úsilí. Pokud by se jí podařilo v dané oblasti dosáhnout konkrétních pozitivních výsledků do srpnového konání významné jubilejní 10. hodnotící konference Smlouvy o nešíření jaderných zbraní, je nepochybné, že by to velmi pozitivně ovlivnilo její průběh a výsledky. Značnou váhu by také mělo zvažované vyhlášení politiky „nepoužití jaderných zbraní jako první“. Důležité rovněž bude, jak dalece bude pět deklarovaných jaderných zemí (P5), které jsou současně stálými členy Rady bezpečnosti OSN, na této konferenci vystupovat jednotně zejména v jaderně-odzbrojovací problematice. Koordinační úlohu v rámci P5 v tomto roce vykonává Francie.

Některá personální, sankční a další opatření bývalého republikánského prezidenta Trumpa, cíleně přijatá těsně před jeho odchodem z funkce ke ztížení činnosti nové demokratické administrativy, budou pro ni představovat vážné překážky. Stejně tak nemůže počítat s jednoznačnou podporou pro své záměry v bezpečnostní oblasti u nejvyšších představitelů zemí těsně spojenecky spjatých s Trumpovou administrativou a jejím stylem politiky. Jako příklad lze mj. uvést odmítavý postoj izraelského předsedy vlády Benjamina Netanjahua k úsilí o obnovení členství USA v tzv. Íránské jaderné dohodě a překvapivě kontroverzní oznámení záměru britské konzervativní Johnsonovy vlády z 16. 3. 2021 zvýšit počet jaderných hlavic v příštích letech o více než 40 % na přibližně 260 kusů. Součástí oznámení byla i zpráva o ukončení dosavadního veřejného informování o počtu jaderných hlavic v operačním nasazení.

Vyhrocené rozdělení americké společnosti a nejisté výsledky doplňkových kongresových voleb v roce 2022 a prezidentských voleb v roce 2024 také nesignalizují americkým negociačním protějškům záruky dlouhodobé spolehlivosti ve vzájemných vztazích a důvěryhodnosti platnosti sjednaných dohod. Bidenův akcent na sílu vlastního příkladu a primární orientaci na prosazování lidských práv a demokracie ve světě bude oslabovat zejména hluboce zakořeněný rasismus v USA, dlouhodobé tragické důsledky masového držení střelných zbraní americkými občany a mj. nárůst aktivit krajně pravicových hnutí. Komplikace, např. v boji s pandemií, mohou rovněž vyvolávat různé náboženské předsudky projevující se zejména ve společenství bílých křesťanských evangelikálů, představujících významnou voličskou základnu předchozího prezidenta. Značná část této komunity, podobně jako řada dalších stoupenců Republikánské strany, zpochybňuje vědecké poznatky a vyznává různé konspirační teorie, očerňující zejména politiku Demokratické strany.