Sankční války a jejich právní souvislosti

Dne 27. března 2014 Valné shromáždění OSN odsoudilo ve své rezoluci porušování územní celistvosti Ukrajiny. Rada bezpečnosti nicméně podle očekávání zůstala ve vztahu k uvalení ekonomických sankcí vůči Rusku bezmocná. Vzhledem k nemožnosti těchto „multilaterálních“ sankcí přistoupily v reakci na dění ve východní Evropě Spojené státy a jejich spojenci k „unilaterálním“ sankcím, které byly následně dále rozšiřovány. Tyto opatření dopadají na vybrané ruské představitele a společnosti a spočívají zvláště v zákazu cestování, zmrazení majetku a obchodních omezeních. Mimo jiné jsou zacíleny na největší ruskou ropnou těžařskou společnost Rosněft, druhou největší plynárenskou společnost Novatek a třetí největší banku Gazprombank.

Evropská unie po počátečním váhání postupně přistoupila k opatřením blížícím se svým rozsahem americkým a momentálně se zvažuje další zpřísnění sankcí, zvláště těch, které jsou namířené na obchody v oblasti financí, obrany, zboží pro civilní i vojenské využití a citlivých technologií. Nepřímým důsledkem bylo také pozastavení plnění dodávky dvou vojenských lodí třídy Mistral do Ruska, ač se francouzská vláda dlouho bránila ohrožení transakce v hodnotě 1,12 miliardy eur (takřka 31 miliard korun). Pro úplnost dodejme, že země EU diskutovaly při vyhrocení situace po sestřelení malajsijského letadla linky MH17 rovněž vyloučení Ruska z významných sportovních událostí jako mistrovství světa ve fotbale, závodů Formule 1 nebo soutěží pořádaných asociací UEFA.

Rusko počátkem září reagovalo na Západem uvalené sankce odvetným embargem na dovoz potravin z vybraných zemí (především USA, EU, Norsko, Kanada, Austrálie), a tak také Západ již dnes počítá škody způsobené ruskými akcemi. Opatření zaměřená na dovoz masa, ryb, ovoce, zeleniny a mléčných výrobků mají trvat rok. Rusko však v uzavírání svého trhu dál pokračuje. Od 21. října se rozhodlo zakázat dovoz výrobků z hovězího masa, odřezků a masokostní moučky ze zemí Evropské unie pro jejich údajnou nevyhovující kvalitu. Ruská veterinární a fytosanitární služba Rosselchoznadzor měla opakovaně vyjadřovat výhrady ke kvalitě a bezpečnosti dovážených produktů z hovězího masa a masokostní moučky. Podle mluvčího Dumy se navíc vážně zvažuje balíček protiopatření v oblasti vesmírných a inženýrských technologií, nebo dokonce uzavření leteckého prostoru, jestliže dojde ze strany Západu k dalšímu zpřísnění sankcí.

Ačkoli ruské akce prozatím nemají vážnější dopad na západní ekonomiky, jsou jednoznačně známkou zhoršujících se politických i hospodářských vztahů mezi Západem a Moskvou. Ukazuje se navíc, že politické a ekonomické otřesy mají své konsekvence na poli mezinárodního a evropského práva.

Dojde na bezpečnostní výjimku?

Jedním z hlavních poslání Světové obchodní organizace je řešení obchodních sporů mezi jejími členy. Vzhledem k důležitosti mnohých těchto sporů není neobvyklé, že jsou často vyostřené. Přesto panují ve Středisku Williama Rapparda, sídle WTO, od dramatické eskalace situace na východě Ukrajiny obavy doposud nepoznané.

Vlna uvalených sankcí může dle ruského velvyslance při WTO Gennadyho Ovečka porušovat pravidla organizace a vést Rusko ke krokům, které ohrozí stabilitu systému řešení sporů v organizaci. „Vypadá to, že jsme nuceni usilovat o ochranu našich legitimních práv a zájmů prostřednicím mechanismu WTO,“ prohlásil ruský velvyslanec v červenci. S tím ovšem vyvstává riziko, že dalekosáhlé sankce proti Rusku lze podle smluv WTO ospravedlnit pouze na základě bezpečnostní výjimky podle čl. XXI Všeobecné dohody o clech a obchodu (GATT), která poskytuje ochranu „jakémukoli opatření, které považuje členská země za potřebné pro ochranu podstatných zájmů své bezpečnosti za války anebo v případě vážného napětí v mezinárodních stycích.“ To by mohl být samozřejmě legitimní argument, nicméně v systému řešení sporů nebyl nikdy použit. Doposud členské země raději za podobných okolností využívaly diplomatických kanálů, aby se předešlo zneužití výjimky v budoucnu. Existuje zde totiž riziko, sdílené členy WTO i odborníky, že její uplatnění by mohlo vážným způsobem ohrozit dlouho budovanou vzájemnou důvěru uvnitř Světové obchodní organizace.

Tyto obavy vznesl samotný Ovečko na setkání Generální rady WTO: „Americké sankce mohou způsobit nešťastný řetězec událostí, který by nakonec podkopal důvěryhodnost multilaterálního obchodního systému.“ Jeho vyjádření bylo následně podpořeno také Kubou, Nikaraguou, Venezuelou, Argentinou, Bolívií, Zimbabwe a Ekvádorem. Americký velvyslanec Michael Punke se v odpovědi vyjádřil, že Spojené státy vnímají závazky WTO velice vážně a sankce byly pečlivě zkoumány z hlediska jejich souladu s právem WTO.

Navíc lze po analýze Ujednání o pravidlech a řízení při řešení sporů, jednoho ze základních smluvních dokumentů WTO, dojít k závěru, že naopak ruské akce s nejvyšší pravděpodobností představují významné porušení mezinárodního ekonomického práva. Rusko totiž jednostranně přistoupilo k „odvetným opatřením“, aniž by však nejdříve usilovalo o nápravu v rámci systému řešení sporů. Články 22 a 23 Ujednání podmiňují užití odvetných opatření zcela jasně a odmítají podobný typ jednostranné akce, kdy dotčená země „vezme právo do vlastních rukou“. Pokud tedy Rusko považuje západní sankce za porušení závazků vyplývajících ze systému WTO, má se obrátit na samotnou organizaci a podat oficiální žádost o zahájení řízení. Místo toho však samostatně přistoupilo k „nápravě“ tvrzených provinění Západu, a samo tak nejspíše porušuje daná ustanovení.

Je také zjevné, že Ruskem zavedená importní omezení porušují ustanovení GATT a bude velice obtížné nalézt pro ně odůvodnění. Americké a evropské sankce míří proti pohybu osob a kapitálu. Nepředstavují tedy importní omezení, která by porušovala GATT. Rusko se svými kroky dostává do čím dál komplikovanější pozice. Pro Moskvu bude velice obtížné prokázat, že sankce Západu porušují právo WTO, zatímco USA a EU mohou napadnout jeho sankce s větší nadějí na úspěch. Nad ujišťováním prezidenta Vladimira Putina na investičním fóru v Moskvě nazvaném Rusko volá, že Rusko podle něj zachovává věrnost zásadám WTO na rozdíl od některých „otců zakladatelů“, lze tedy důvodně pochybovat.

Země, která uvalí obchodní sankce, nemusí jejich existenci obhajovat na půdě Světové obchodní organizace do okamžiku, kdy jsou napadeny jinou zemí, která podá žalobu. Bránící se strana se často dovolává důvodů souvisejících s ochranou veřejného zdraví či životního prostředí. Spor, ve kterém by se žalovaná strana bránila s pomocí bezpečnostní výjimky, by pravděpodobně neměl vítěze, ale pouze poražené, protože oslabení obchodního systému zastřešeného WTO neprospěje nikomu a Spojeným státům a EU se svými silnými obchodními vazbami především. Rovněž je těžko představitelné, že by v případě prohraného sporu před WTO země, která sankce uvalila, přistoupila k jejich brzkému stažení, pokud budou přetrvávat politické důvody, pro které byly sankce v první řadě vyhlášeny.

Zasáhne opět Soudní dvůr EU?

Nejdříve Rosněft a Arkady Rotenberg, jeden z mužů patřících do Putinova blízkého okolí, a následně Sberbank, jedna z pěti ruských bank na sankčním seznamu, napadli u Soudního dvora Evropské unie sankce, na jejichž černém seznamu se ocitli. Rosněft se žalobou podanou 9. října domáhá zrušení červencové rozhodnutí Rady, která ruským energetickým společnostem a bankám omezila přístup na evropské kapitálové trhy. Rotenberg, kterému je zakázáno vycestovat do zemí EU a jeho tamní aktiva byla zmražena, podal žalobu o den později, přičemž Sberbank odmítla zveřejnit další detaily.

Zahájená soudní řízení jsou nepřímým důsledkem rozhodování SDEU a jeho předchůdce Evropského soudního dvora, které označily v několika svých rozsudcích sankce Evropské unie proti Iránu, Sýrii či teroristickým organizacím za nezákonné. Dnes již tak existuje celá sérii rozhodnutí evropských soudů, lze mluvit o zavedené judikatuře, která narušuje těžce budovanou společnou evropskou zahraniční politiku, ve které ekonomické sankce hrají důležitou roli.

V zářijovém rozsudku ve věci Post Bank Iran (iránská národní banka) tak např. Soudní dvůr EU konstatoval, že zmražená aktiva banky mají velký dopad na osoby, kterých se to týká, a mohou tímto způsobem omezovat výkon jejich základních práv. Nadto tyto osoby podle soudu nedostaly příležitost být slyšeny před přijetím omezujících opatření. Pro tyto důvody soud vyzdvihl význam jasného odůvodnění uvalených sankcí, neboť představuje jedinou pojistku, byť až po přijetí opatření, na ochranu postižených osob. Na základě principu účinné soudní ochrany bylo tedy nutné, aby orgány EU s přijetím sankcí, nebo brzy poté, vysvětlily důvody pro jejich uvalení na konkrétní dotčené subjekty. To se v případě Post Bank Iran nestalo a evropské orgány porušily uložením finančních sankcí bez dostatečných důkazů právo banky na řádný proces.

Jak již bylo uvedeno výše, případ iránské národní banky je pouze jedním z řady podobných soudních procesů, na jejichž konci se evropské orgány ocitly na straně poražených. V posledním rozsudku ze dne 16. října SDEU zrušil protiteroristické sankce uvalené na hnutí Tamilských tygrů v roce 2006. Jako důvod uvedl, že rozhodnutí o zařazení hnutí na seznam teroristických organizací bylo založeno na „obviněních získaných z tisku a internetu“.

Právě k těmto případům se nyní upínají ruské naděje. Arkady Rotenberg mluví o tom, že obvinění proti němu vznesená jsou „vágní“ a vycházejí z dokumentů plných prokazatelných faktických chyb. Lze nicméně očekávat, že se bude jednat o dlouhé soudní spory. Představitelé EU se již nechali slyšet, že byla věnována dostatečná pozornost souladu sankcí s evropským právem a jsou připraveni je před SDEU hájit. Jedním dechem také dodávají, že sama skutečnost, kdy je legalita sankcí předmětem soudního sporu, v žádném případě neznamená, že budou po dobu řízení pozastaveny.

Nejisté vyhlídky

Historie ekonomických sankcí se nemůže pochlubit mnoha úspěchy. Stačí vzpomenout na několik příkladů z nedávné minulosti či stále aktuálních: Irák Saddáma Husajna, Severní Korea, Kuba nebo Irán. Ani západní představitelé si od zavedení sankcí neslibovali, že by pouze sankce samotné mohly chování Ruska změnit. V současném světě, stále více svázaném pravidly, však hrozí vážnější dopady, než „pouze“ to, že sankce nepovedou ke změně v zacílené zemi.
V Evropské unii může politika sankcí skončit fiaskem, a to přestože nová komise pod vedením Jeana-Clauda Junckera ani členské státy neplánují v nejbližší době na sankcích nic měnit. Naopak je možné, že se na pořad jednání osmadvacítky dostane téma jejich eventuálního rozšíření. Šéfka unijní diplomacie Federica Mogheriniová po nedávno proběhlých separatistických volbách v Luhansku a Doněcku prohlásila, že „otázka sankcí je stále na stole.“

Pokud však Soudní dvůr EU rozhodne, že protiruské sankce nejsou v souladu s právem EU, bude se jednat o těžkou ránu geopolitickým ambicím Unie, kdy po složitě hledané shodě nad jednotným postupem členských zemí je její politika oslabována dokonce jednou z vlastních hlavních institucí. Na globální úrovni mohou „sankční války“ mezi Ruskem a západními zeměmi vést k destabilizaci celého mezinárodního ekonomického řádu, čehož jsou si jejich aktéři dobře vědomi. Právě z tohoto důvodu nebyly s nejvyšší pravděpodobností západní sankce ani ruská protiopatření prozatím na půdě WTO napadeny.

O autorovi:

Ondřej Svoboda, působí na Ministerstvu průmyslu a obchodu, odborně se zaměřuje na mezinárodní ekonomické právo a britské reálie.

Zdroje:

Factsheet on EU restrictive measures
HARAŠTA, Jakub. Akvizice lodí třídy Mistral Ruskou federací. Vojenské rozhledy, roč. 23 (55), č. 3, 2014
LINDSAY, Peter. The Ambiguity of GATT Article XXI: Subtle Success or Rampant Failure? Duke Law Journal, vol. 52, no. 1277, 2003
Rozsudky SDEU T-208/11 and T-508/11 LTTE v Council (16 October 2014), T-262/12 Central Bank of Iran v Council (18 September 2014)
SILVERIA, Mercédeh Azeredo. Brussels‘ Sanctions Against Russia and Moscow’s Retaliatory Measures Through the Eyes of the Arbitrator. Kluwer Arbitration Blog, 26 September 2014
UK Reuters
The BBC
The Economist
WorldTradeLaw.net