Handl: Německo - solidarita, ale bez plánu

Při řešení otázky uprchlíků nadále vychází z principu solidarity, kdežto otázku teroru řeší jako prioritní bezpečnostní riziko. Kde se obě krizí scházejí, je jejich hlavní (nikoli jediný) zdroj – válka v Sýrii. Další blízkost se už týká samotné německé politiky: ta je ze své povahy tradičně převážně reaktivní, málokdy se formuje na základě strategické rozvahy, neřku-li plánu.

Deset let krizí a německá role v Evropě

Německo v posledním desetiletí vrostlo do role evropského lídra, stalo se tak ale jen v kontextu krizí a pod jejich tlakem – ať už šlo o záchranu Evropské ústavní smlouvy, finanční krizi a krizi eura či válku v Ukrajině. Je proto označováno za „nedobrovolného hegemona“ (W. E. Paterson).

Navíc, opatrnost a zdrženlivost patří mezi charakteristické prvky politiky kancléřky Angely Merkelové. Tu odborná veřejnost chválí za schopnost rozhodovat s chladnou hlavou a řešit akutní krize racionálně, klidně a dostatečně rozhodně. Postrádá však strategický nadhled, vstupuje do děje až v momentě zjevného ohrožení a převážně pouze reaguje. Tento postup byl dosud v zásadě úspěšný – viz přijetí Lisabonské smlouvy, alespoň dočasná stabilizace eura, zmrazení konfliktu v Ukrajině. Německo použilo svůj politický vliv, hospodářský potenciál a institucionální moc (schopnost ovlivňovat postup evropských institucí) a dosáhlo třeba ne optimálních, ale přesto stabilizujících výsledků.

Nový charakter krize

Uprchlická krize má však jiný charakter: jednak přímo zasahuje německou společnost až do úrovně jednotlivých obcí (ty musejí například umístit počet uprchlíků odpovídající 2 % počtu jejich obyvatel), jednak její zdroj (válku v Sýrii) je velmi obtížné kontrolovat a vyřešit.

Navíc, Německo je sice vůdčí evropský stát ve většině oblastí politiky, v jedné si ale udržuje odstup od dalších evropských mocností – v oblasti vojenské. Německo zůstává především civilní mocností, která se řídí tzv. kulturou zdrženlivosti při použití ozbrojených sil. Boj proti tzv. Islámskému státu a ukončení války v Sýrii ale vyžaduje nejen použití pružné diplomacie a ekonomických stimulů, nýbrž i prezenci a dokonce nasazení „tvrdé moci“.

Německá politika, a osobně Angela Merkelová, se tak s uprchlickou krizí dostaly do riskantní situace: pro zvládnutí obrovského počtu uprchlíků musí německá politika alespoň dočasně zastavit nebo radikálně snížit příchod dalších osob. Právě v tomto ohledu je však Německo závislé na spolupráci jak EU, tak USA, Ruska a dalších aktérů, kteří se na konfliktu a jeho řešení podílejí. Německo se tak ocitlo v roli „žadatele“, který nemá dostatečné instrumenty na to, aby partnery získal pro spolupráci, případně si spolupráci vynutil.

Německo a imigrační krize

Nynější imigrační krize staví Německo a osobně Angelu Merkelovou před bezprecedentní zkoušku. Počet uprchlíků, kteří do Německa přicházejí, dosáhl v roce 2015 již 950 000, jen v listopadu to bylo 195 000 osob. Německo se tak ocitá na hranici svých administrativních a institucionálních (zatím nikoli finančních) možností – proces prověřování žádostí o azyl nestačí zpracovat a dokonce ani přijímat nové žádosti, tím pak vázne i návrat těch, kdo na azyl nebo jiné formy ochrany v Německu mít právo nebudou.

Do letošního roku Německo toto právo přiznávalo asi třetině žadatelů (azyl jich přitom získávalo jen kolem 2 %). V letošním roce bude poměr zřejmě jiný – počet žadatelů z balkánských zemí, který dříve tvoři skoro polovinu žádostí, poklesl v nových podmínkách (zostření azylového zákona) pod 10 %. Politika a správa na všech úrovních a statisíce dobrovolníků, bez nichž by systém dávno zkolaboval, čelí přetížení.

Jednou z cest k řešení na národní úrovni je zostřování podmínek azylového zákona. Přitom politika již od doby masové imigrační vlny z počátku 90. let výrazně snížila možnost udělení azylu (mj. zavedením principu bezpečných zemí a tranzitních zemí) a podařilo se jí tak snížit příchod žadatelů z téměř půl milionu v roce 1993 na přibližně 20 000 v roce 2008. Od té doby ale počet postupně opět narůstal, v roce 2012 činil asi 77 000, v roce 2013 již 127 000 a v roce 2014 dosáhl 202 000.

Tento vývoj se dále zrychloval a k červenci 2015 bylo v SRN podáno již 200 000 žádostí o azyl. Jinými slovy: krize začala dlouho předtím, než kancléřka Merkelová vyjádřila ochotu přijmout syrské uprchlíky a neuplatňovat odhodu Dublin III., tedy právo vracet je do zemí, kde vstoupili na území Schengenského prostoru (faktický význam tohoto gesta je ve skutečnosti omezený: Německo Dublin III. v posledních letech uplatňovalo jen minimálně, protože nechtělo zatěžovat Řecko, Itálii a Maďarsko).

V září následovalo další přiostření podmínek azylu (rozšíření výčtu bezpečných zemí, omezení přímé finanční podpory atd.), v současnosti se diskutuje následná novela. Je zjevné, že Německo trvá na principu azylu, snaží se ale příchod nových žadatelů omezit.

Solidarita a Evropa vs. strategie a plán

Vstřícné gesto kancléřky Merkelové překvapilo její partnery doma i v zahraničí. Ve vládních kruzích např. Francie a Německa je vnímáno jako neuvěřitelná naivita, jejíž důsledky (tedy další nárůst počtu uprchlíků, směřujících do Německa) si musí nést Německo samo. V pravicových a nacionalistických kruzích v sousedních zemích (a nejde jen o Marine Le Penovou, ale i české varianty na německou Pegidu) panuje přesvědčení, že jde o strategický tah jak s pomocí syrských uprchlíků zvýšit konkurenceschopnost SRN a zlikvidovat konkurenci. Západní levice naopak německou vstřícnost vítá a podporuje.

Krize však rozdělila i Německo samotné. V levicových, liberálních a sociálně orientovaných kruzích má A. Merkelová silnou podporu, zejména Die Linke a Zelení naopak tlačí vládu k ještě větší solidaritě a odmítají zostřování azylového zákona. Bavorská CSU, ale i části kancléřčiny CDU, její gesto vůči syrským uprchlíkům považují za chybu, již je třeba napravit. Kancléřka sice ve straně nemá přímého konkurenta, musí se ale s touto rostoucí kritikou vyrovnávat, její postavení je tak doma i v zahraničí oslabeno, má poškozený vztah s ministrem vnitra de Maizièrem a poprvé se proti ní postavil i ministr financí Schäuble, nejpopulárnější německý politik.

Nacionalistická pravice (Pegida, Alternative für Deutschland) jednoduše kancléřku, celou politiku „starých stran“ a média zatratila jako protinárodní, zrádcovské a nedemokratické. Neonacisté, kteří se s Pegidou stále více prolínají, pak přímo útočí na zařízení pro uprchlíky, ohrožují politiky a veřejné osoby, které se za uprchlíky staví.

Jak tedy s odstupem rozumět kontroverznímu gestu kancléřky? Z dostupných informací a z rozhovorů s aktéry německé politiky vyplývá, že kancléřka přímo reagovala na krizi v Maďarsku a Rakousku a byla pod tlakem např. rakouského kancléře Faymanna aby uprchlíky urychleně přijala. Obava z destabilizace ve střední Evropě tak byla zjevně hlavním důvodem, nezvykle emocionální přístup kancléřky tuto rozvahu ještě posílil.

Problém její politiky je však především v tom, že se začala tématem krize zabývat, až když naplno zasáhla střed Evropy. Jak uvedeno výše, dali se uprchlíci masově do pohybu na přelomu let 2013 a 2014 a německá i evropská politika v té době na situaci téměř vůbec nereagovala. Berlín, který dnes požaduje realizaci kvót a definování závazných kontingentů pro uprchlíky (pro Německo se pro další léta spekuluje o zhruba 500 000), odmítal zavést kvóty, když o ně žádaly Itálie a Řecka. Až mediálně všudypřítomná uprchlická krize v Budapešti a Vídni uvedla německou politiku do pohybu.

Navíc reagovala kancléřka ve svém tradičním modu „krizového managementu“. Německá vláda přitom měla mít nejpozději koncem roku 2014 zpracovaný strategický i krátkodobý plán s různými variantami postupu na národní, evropské a globální úrovni. Místo toho politika jen pomalu následovala vývoj událostí a začala krizi skutečně intenzivně řešit až v půlce roku 2015 – ovšem i tehdy bez jasného plánu.

Německá politika tak nyní aktivně hledá řešení a snaží si zajistit spolupráci ostatních partnerů. Vedle kvót, v budoucnosti možná spíše kontingentů (alespoň v „evropském jádru“, když je jiné státy odmítnou) půjde o sblížení standardů azylové politiky, ochranu hranice Schengenu, posílení Frontexu a vně EU o získání spolupráce Turecka.

A. Merkelová se snaží Ankaru „uplatit“ velkorysou finanční podporou (hovoří se až o 10 miliardách eur) a zřejmě i tím, že omezí kritiku vnitřní politiky prezidenta Erdogana za nedodržování demokratických standardů. Ve své oslabené pozici „žadatele“ a navíc pod tlakem domácí kritiky má ale podstatně ztíženou vyjednávací pozici, což pociťuje na všech stranách, v EU i v Ankaře, která naplno využívá svůj „vydírací potenciál“.

Německá reakce na teror v Paříži

Důležitým vyjádřením německé solidarity je reakce politiky i celé společnosti na teroristické útoky v Paříži. Stejně jako v lednu po útoku na Charlie Hebdo vyjádřilo Německo Francii nejen soustrast, ale i neomezenou podporu. O upřímnosti tohoto gesta není třeba pochybovat – Němci a Francouzi jsou sice velmi rozdílní, ale blízcí sousedé a partneři. Rozsah poskytnuté podpory ovšem odpovídá německé politické kultuře a Francii zřejmě uspokojí jen částečně: Paříž uvítala vyslání 650 vojáků Bundeswehru do Mali, aby tam v rámci mise OSN nahradili vojáky francouzské.

Klíčový bude příspěvek Německa do bojů proti tzv. Islámskému státu. Uvažuje se vyslat do akcí v Sýrii průzkumné letouny Tornado, podpořit francouzské námořnictvo jednou fregatou, poskytnout letku tankovacích letounů, prostředky ochrany a týlového zajištění. Francie ovšem hledá spojence pro „válku s tzv. Islámským státem“, tedy pro ofenzivní použití vojenské síly. Německo se naopak usilovně vyhýbá tomu, nazvat otevřený střet s teroristy ISIS „válkou“, protože by to mělo v německém právním systému přímé právní důsledky.

Budoucnost německé politiky a česko-německé vztahy

Vstřícné gesto kancléřky Merkelové (doprovozené skutečně nešťastnými „selfies“ kancléřky s uprchlíky např. ve středisku pro uprchlíky Berlin-Spandau) jistě posílilo migrační tlak, který nyní Německo těžko zvládá. Německo „platí“ ale obecně spíše za svou celkovou přitažlivost, dlouhodobě vstřícný přístup a hospodářský úspěch.

V německé debatě rostou obavy, nadále silný ale zůstává pocit historické povinnosti pomáhat ohroženým, zkušenost nikoli snadného, ale přesto relativně úspěšného multietnického soužití a rovněž vědomí, že Německo (stejně jako další exportní ekonomiky, např. ta česká) dosud na globalizaci skvěle vydělávalo – a nelze se divit, že dnes globalizace umožnila příchod potřebných přímo před dveře německých/evropských domácností.

O budoucnosti Angely Merkelové, německé, ale do značné míry i evropské politiky (fungování EU) rozhodne, jak Německo/EU imigrační krizi zvládne na všech třech úrovních – národní, evropské a v místech konfliktu, především v Sýrii.

Na pozitivním výsledku je bytostně zainteresovaná i Česká republika, která nemá pro funkční a solidární EU žádnou alternativu. Měla by proto svého strategického partnera podpořit, využít například případného posunu debaty od „kvót“ ke „kontingentům“ a vymanévrovat tak česko-německou spolupráci v dané otázce ze slepé uličky. Praktický i symbolický význam spolupráce je pro Německo v krizové situaci mimořádně důležitý a to představuje pro českou politiku novou šanci.

O autorovi:

JUDr.Vladimír Handl, CSc. je výzkumným pracovníkem Ústavu mezinárodních vztahů a mezi jeho oblasti zájmu patří například německá zahraniční a bezpečnostní politika nebo SRN a vztahy se státy Visegrádské skupiny: dlouhodobé trendy.