Povede fiskální smlouva EU k dvourychlostní Evropě?

Mnoho povyku pro nic?

Způsob dojednání dohody o rozpočtové odpovědnosti nápadně připomíná osudy Schengenské úmluvy. Ta byla rovněž uzavřena signatáři _ členskými státy Evropského hospodářského společenství _ mimo jeho smluvní rámec, ačkoli většinu jejích ustanovení bylo možné provést na základě ustanovení evropských smluv. Pro odpor Velké Británie byl tento postup neprůchozí. Podobně na prosincovém summitu Velká Británie vyloučila možnost přijetí fiskálního kompaktu provedením revize Smlouvy o fungování Evropské unie. Vzhledem k tomu, že při tvorbě primárního práva může díky principu jednomyslnosti takový postup vetovat, rozhodly se ostatní země dohodu o rozpočtové odpovědnosti uzavřít formou zvláštní mezivládní dohody. Dochází zde ovšem k jednomu velmi významnému posunu. Princip jednomyslnosti ve schvalovací proceduře, který jsme viděli u Schengenské úmluvy a který je typický i pro zřizovací smlouvy EU, se ze smlouvy vytrácí. Smlouva tedy vstoupí v platnost po ratifikaci určitého počtu signatářských zemí, resp. zemí eurozóny, a tento práh je ve schváleném návrhu stanoven na 48 procent (12 zemí z předpokládaných 25 signatářů).

Poukazuje to na odhodlání uvést smlouvu v život, i kdyby ji neratifikovaly všechny smluvní strany. Jisté problémy lze totiž očekávat v případě zemí, v nichž se o smlouvě může konat referendum, jako jsou Irsko, Finsko, Rumunsko či Dánsko. Ale komplikace se dají čekat i v zemích, které by se ratifikací smlouvy ocitly v jejím porušení a vystavily se možným rizikům sankcí to se týká především jižního křídla Evropské unie. Signatářům smlouvy přesto nelze upřít snahu o postupné začlenění rozpočtové smlouvy a opatření přijatých na jejím základě do smluvního rámce EU. Závěrečná a přechodná ustanovení totiž obsahují klauzuli o tom, že během pěti let po vstupu v platnost učiní smluvní strany kroky k tomu, aby obsah smlouvy byl včleněn do zřizovacích evropských smluv. I zde je tedy zřejmá inspirace osudem Schengenské úmluvy, jejíž obsah byl převzat do amsterdamské novely Smlouvy o založení Evropského společenství.

Paralelní acquis pro eurozónu?

Otázkou tedy je, do jaké míry může smlouva meritorně vytvořit předěl mezi zeměmi, které smlouvy ratifikovaly, a ostatními členskými státy. Na první pohled totiž nepřináší výrazné posuny oproti normám, které již v Unii platí, ať již se jedná o závazky proti nadměrným rozpočtovým schodkům, či státnímu zadlužení, s tím, že se zpřísňuje a do jisté míry depolitizuje sankční mechanismus. Podobně smlouva na mnoha místech poukazuje na závazky vyplývající z evropského práva či z revidovaného Paktu stability a růstu. Nedostatek ambicióznějšího obsahu rovněž odráží skutečnost, že hlavní architekti smlouvy, k nimž je třeba počítat především duo Sarkomy_Merkelová, se nedokázalo shodnout na dalších významných krocích, o kterých se v souvislosti s řešením dluhové krize hovoří _ například na otázce evropských dluhopisů či posílení pravomocí Evropské ústřední banky možností nakupovat dluhopisy zadlužených evropských zemí na primárním dluhopisovém trhu.

Zde je ovšem nutno vzít v potaz základní raison d’etre rozpočtové dohody. Tím není samotné zakotvení a zpřísnění pravidel rozpočtové kázně, ale především umožnění postupného regulatorního vývoje eurozóny, s bezprostředním cílem zabránit jejímu rozpadu a v dlouhodobém horizontu dosáhnout jejího posílení a konsolidace. Proto je možno předpokládat, že na základě smlouvy postupně začne vznikat soubor norem, které budou vytvářet jakési paralelní acquis pro eurozónu s tím, že pro ostatní signatáře představuje určitý předpokoj pro plné členství v eurozóně a specifikaci závazků, které musejí v souvislosti s jednotnou měnou přijmout. To se týká především oblasti koordinace hospodářských politik, která je ve zmiňované smlouvě pojata velmi rámcově až vágně. Klíčové v tomto směru jsou především články 9 a 10 Smlouvy, které umožňují přijímat další opatření, nutné k zajištění hladkého fungování eurozóny. Není úplně zřejmé, jakým způsobem budou tato opatření přijímána, ale pravděpodobně bude mít užší integrace eurozóny formu posílené spolupráce, jak ji předvídají zřizovací smlouvy EU a jak na ni odkazuje i článek 10 rozpočtové smlouvy. Jaká opatření by užší integrace eurozóny mohla zahrnovat, také není zcela jasné, nicméně některé náznaky tady jsou.

Na základě rozpočtové smlouvy by například mohlo dojít ke zdanění finančních transakcí v eurozóně, jelikož k jejímu zavedení napříč Evropskou unií zřejmě nedojde díky odporu některých států (zejména Velké Británie), nebo k harmonizaci základu pro zdanění právnických osob, na nějž už nějakou dobu tlačí především Francie a Německo. I zde je ovšem nutno počítat s tím, že tato opatření mohou vyvolat velké kontroverze mezi zeměmi eurozóny: například harmonizace daní z příjmů firem budou velmi silně oponovat země jako Irsko, Slovensko nebo Estonsko, které vnímají nízké korporátní zdanění jako základ své konkurenceschopnosti. Prosadit svůj nesouhlas pro ně ovšem může být daleko obtížnější než ve formátu EU-27, kde se mohly opřít o další významné hráče, jakými jsou třeba Velká Británie nebo další země střední a východní Evropy stojící mimo eurozónu.

Zárodek vlastní institucionální struktury eurozóny

Konečně rozpočtová smlouva otevírá dveře pro vytvoření nové instituce _ tzv. eurosummitu, což bude určitá obdoba Evropská rady pro státy eurozóny, s možností přizvat k němu zástupce dalších zemí, které dohodu ratifikovaly. Přičemž ještě přednedávnem o této struktuře nepanovala shoda _ zatímco prezident Sarkozy ji prosazuje již několik let, ještě v roce 2009 byla proti jak kancléřka Merkelová, tak předseda tzv. europskupiny Jean-Claude Juncker. Tyto eurosummity mají mít svého vlastního předsedu, což může být osoba odlišná od předsedy Evropské rady. Pokud by skutečně došlo i k personálnímu rozdělení dvou uvedených funkcí (tedy „prezidenta eurozóny“ a předsedy Evropské rady), otevírá se zde cesta k daleko větší diskontinuitě mezi vývojem v celé Evropské unii a vývojem v Eurozóně. Vzhledem k dominanci otázek hospodářské koordinace a stability v současném vývoji EU se rýsuje jako velmi reálný scénář, že o klíčových otázkách se bude diskutovat a rozhodovat v rámci eurosummitů, a setkání na nejvyšší úrovni v rámci EU-27 potom budou degradována na pouhé „vzetí na vědomí“ opatření, odsouhlasených lídry eurozóny, s možnými dopady i pro další oblasti Evropské unie, například pro jednotný trh.

Otázka strategické volby

Skeptici ve věci užší integrace v rámci eurozóny zřejmě namítnou, že se jedná o nereálný scénář s ohledem na velkou heterogenitu klubu zemí platících eurem. Propast mezi rozpočtově odpovědnými a konkurenceschopnými zeměmi na jedné straně a zadluženými zeměmi s nízkou produktivitou a růstem je natolik propastná, že se obě tyto skupiny nebudou ochotny podřídit stejným pravidlům hospodářské politiky. Odpůrci ovšem nepočítají s jednou velmi významnou proměnnou, a sice že pro členské státy účast na rozpočtové smlouvě zpravidla nepředstavuje otázku přínosů a nákladů v čistě krátkodobém horizontu, ale otázku dlouhodobé strategické volby, kterou je v současnosti zájem na přežití a posílení eurozóny.

Pro budoucnost eurozóny bude klíčové posílení chybějících elementů měnové a hospodářské unie (například učinit z Evropské ústřední banky věřitele poslední instance, nebo společná správa dluhu prostředním evropského „ministerstva financí“). Fiskální smlouva představuje pouze první, nesmělý krok tímto směrem. Ale z dlouhodobého hlediska si přežití eurozóny vynutí další kroky, které s sebou ponesou nutnost kompromisů na obou stranách (tj. jak na straně severního, tak jižního křídla). Například jižní státy eurozóny budou muset za podřízení se striktním rozpočtovým pravidlům a setrvání v eurozóně obdržet větší rozpočtové transfery pro vyrovnání se s šoky způsobeným jejich zadlužením a vysokými schodky i nižší konkurenceschopností. Je tedy pravděpodobné, že se v rámci eurozóny postupně dočkáme větších transferů a že v jejím rámci možná vznikne určitá obdoba kohezní politiky, jakou známe v rámci celé Evropské unie.

Integrace vlivem objektivních okolností

Fiskální smlouva tedy sama o sobě nepředstavuje krok k dvourychlostní Evropě. Tento základní krok byl již učiněn samotným vznikem eurozóny, respektive absencí některých členských zemí v ní. V souvislosti se zintenzivněním dluhové krize se ukazuje jako nezbytné, že pokud má eurozóna přežít, musí se dále integrovat, a rozpočtová smlouva je prvním krokem. Na rozdíl od ostatních oblastí diferencované integrace (jakou je třeba zmiňované schengenské acquis či například spolupráce v oblasti justice a vnitra nebo případ posílené spolupráce v oblasti harmonizace rozvodového práva či patentů) se nejedná o integraci volbou, ale z donucení, protože si ji tentokrát razantně vynucují objektivní okolnosti. S tím souvisí i další problémy, například do jaké míry se evropským politikům podaří prodat nutnost další integrace eurozóny voličům. To lze ilustrovat jak na příkladech jižního, tak severního křídla _ Řekové už dnes protestují proti „diktátu“ zbytku Evropské unie a Mezinárodního měnového fondu, zatímco Němci odmítají nést další finanční náklady spojené se zachraňováním krachujících zemí. Velké otazníky visí rovněž nad zajištěním demokratické legitimity tohoto procesu, včetně zapojení národních parlamentů i parlamentu Evropského, a možným narušením ostatních unijních politik, které jsou problematické v jakýchkoliv otázkách diferencované integrace a bude je možno posuzovat až v okamžiku vzniku konkrétních opatření na rozpočtové smlouvě založených.

Těžiště evropské integrace se v následujících letech přesune do eurozóny a její členové konsolidaci zřejmě podřídí ostatní zájmy v Unii. V důsledku toho je pravděpodobné, že eurozóna bude určovat i pravidla, která mají dopad na další politiky včetně jednotného trhu. Pro země stojící v současnosti mimo fiskální kompakt pak bude z dlouhodobého hlediska klíčové nikoli to, zda ratifikují smlouvu o rozpočtové odpovědnosti, ale zda se nakonec stanou součástí měnové unie.

O autorovi:

David Král je ředitelem think-tanku Europeum.