Pomůžou Irové krachujícímu emisnímu obchodování z bryndy?

Nástroj na regulaci emisí skleníkových plynů zatím funguje v 27 členských státech EU a dále v Norsku, na Islandu a v Lichtenštejnsku. Týká se emisí oxidu uhličitého z elektráren, tepláren, spaloven, rafinérií, železáren, oceláren a zařízení, která vyrábějí cement, sklo, papír atd. V malé míře zahrnuje i emise oxidu dusného z některých zdrojů. Celkem se jedná o cca 11 000 zejména průmyslových podniků, které vypouštějí přes polovinu emisí oxidu uhličitého v EU a 40 % všech emisí skleníkových plynů v EU. Každá tuna emisí musí být pokrytá povolenkou a tržní princip má dotčené firmy motivovat, aby hledaly nejlepší řešení, jak snížit znečištění a zároveň náklady na nákup povolenek. Systém byl spuštěn v roce 2005, v letech 2013 až 2020 má běžet třetí kolo.

Proč systém nefunguje?

Jenže ETS se potácí na pokraji přežití, což nejlépe ilustruje stále klesající cena emisních povolenek - v současné době se pohybuje pod 5 euro za tunu, tedy zlomkem ceny, pro který byl systém nastaven. Důvodem je dlouhodobý a významný převis nabídky povolenek nad poptávkou, vyčíslený až na 2,2 miliardy povolenek. O motivaci ke snižování emisí už nemůže být řeč a státní rozpočty každý den přicházejí o část příjmů z prodeje povolenek. Příčiny kritického stavu ETS jsou v zásadě tři a podobně je i možností, jak jej resuscitovat. Pojďme se podrobněji podívat na některé z nich.

Za prvé, ETS dosud nefungoval jako tržní nástroj, o jeho nastavení rozhodovali politici (vlády členských států), kteří pod masivním tlakem průmyslové lobby rozdávali povolenky zdarma. Výsledkem je, že 85 % českých znečišťovatelů napříč zahrnutými sektory mělo ke konci roku 2011 (poslední, za nějž jsou známá data) více povolenek, než potřebovalo k pokrytí svých emisí. Za období 2008 až 2011 nashromáždily české podniky 41,2 miliony přebytečných povolenek, což pro srovnání zhruba odpovídá ročním emisím sousedního Slovenska. Tři čtvrtiny všech přebytečných povolenek v ČR vlastní deset podniků v čele s ČEZ. Politickým rozhodnutím je v systému také řada výjimek, které ovlivňují dostupnost povolenek. Například, když se v roce 2008 na úrovni EU dojednávala zásadní reforma ETS – zpoplatnění povolenek - členské státy nakonec ve strachu, co by s návrhem učinilo české předsednictví, kývly na úlevu pro „východoevropské“ výrobce elektřiny. Ti na rozdíl od své konkurence na Západě budou dál dostávat podstatnou část povolenek zadarmo.

Dále, parametry pro současné kolo emisního obchodování byly nastaveny ještě před úderem ekonomické krize, během níž došlo k poklesu výroby, a tím i emisí. V kombinaci s více než štědrými příděly povolenek od vlád to firmám umožnilo nakupit obrovské množství volných povolenek, které mohou bez omezení používat dál. Navíc je dnešní výhled na budoucí výkon evropské ekonomiky podstatně pesimističtější a nepředpokládá se, že by průmysl mohl dostupná kvanta povolenek vůbec spotřebovat. Připočtěme pozitivní vliv dalších opatření, jako je zvyšování energetické efektivity nebo rozvoj obnovitelných zdrojů, a neexistenci účinného mechanismu uvnitř ETS, který by na nečekané situace uměl reagovat, a seznam příčin je téměř kompletní. Pro úplnost zbývá dodat, že kromě povolenek mohou firmy do určité míry pokrývat své emise také levnými (nyní za 50 centů) uhlíkovými kredity z projektů ve třetích zemích. Podle Evropské komise mohou tyto kredity za dvě třetiny současného převisu nabídky.

Klára Sutlovičová se v článku pro Mezinárodní politiku zamýšlí, proč systém s emisními povolenkami nefunguje (reprofoto)

Krátkodobé řešení

V sedmi z posledních osmi let emisního obchodování tak nabídka povolenek převyšovala poptávku, jejich cena se s obtížemi drží nad nulou a komisařka pro změny klimatu Connie Hedegaard naznačila, co by mohlo po krachu ETS nastat: „Alternativou dobře fungujícího uhlíkového trhu není to, že členské státy umožní znečišťovat zadarmo [...] alternativou je návrat klimatických opatření do rukou členských států a vznik 27 různých systémů a daní“... Loni v červenci proto Evropská komise navrhla kroky k posílení systému obchodování s emisními povolenkami. Část povolenek, které měly být prodány v dražbě v letech 2013 až 2015, má být dána stranou a poslána do aukce až ke konci obchodovacího období (tj. po roce 2018). Hlavním smyslem je zvýšení ceny povolenky v krátkodobém horizontu. Aby Komise mohla tento krok uskutečnit, potřebuje souhlas Evropského parlamentu a členských států. Klíčový výbor pro životní prostředí v EP hlasoval 19. února pro a hlasování na plénu proběhne v příštích měsících. Pokud jde o podporu členských států, s napětím se čeká na pozici Německa, kde se stále nedohodli ministři životního prostředí a průmyslu. Roli největšího odpůrce jako obvykle hraje Polsko a samozřejmě průmyslové svazy napříč Evropou, se zajímavou výjimkou v podobě některých gigantů jako je Shell, General Electric nebo ČEZ. Jisté je, že navržená úprava na záchranu ETS zdaleka nestačí, přesto jde o potřebný první krok k obnovení důvěry investorů a irské předsednictví musí do vyjednávání se členskými státy vkládat značné úsilí.

Strukturální změny

Kromě vyřešení krátkodobého zásahu do emisního obchodování čeká na Iry ještě nastartování debaty o šesti opatřeních ke strukturální reformě ETS, jež publikovala Evropská komise ve Zprávě o stavu uhlíkového trhu ze 14. listopadu 2012. Strukturální opatření by měla trvale odstranit v minulosti nakumulované přebytky povolenek ze systému a nastavit pravidla tak, aby umožnila splnění schválených dlouhodobých cílů v ochraně klimatu. Ze šesti návrhů Komise splňují tyto podmínky tři.

Vyřešit stávající problém nabídky převyšující poptávku lze vhledem k očekávanému přebytku ve výši 2,2 miliard pouze trvalým odebráním tohoto množství povolenek ze systému. Zároveň je potřeba upravit tempo snižování emisí ze stávajích 1,74 % ročně na alespoň 2,6 % ročně. A jelikož za podstatnou část dnešního nedobrého stavu může masivní využití levných uhlíkových kreditů ze třetích zemí, bude třeba tuto možnost omezit, a to jak kvantitativními, tak kvalitativními limity.

Z reforem může mít konkrétní prospěch i Česká republika. Podle údajů Evropské komise získá díky vyšší ceně povolenek mezi lety 2013 až 2015 o 700 milionů korun více. Peníze navíc pomohou například programu Nová Zelená úsporám, jež zbavuje české domácnosti závislosti na drahých fosilních palivech. Oživení ETS přispěje k razantnější modernizaci zdejšího energetického sektoru, protože české energetické firmy jsou povinné investovat hodnotu zdarma získaných povolenek do modernizace svých zařízení. Velikost těchto investic tedy přímo závisí na ceně povolenky.
Mnozí namítají, že není správné z pozice regulátora uměle zasahovat do tržně fungujícího systému, protože dochází k nejistotě na trhu. Jak jsme ale ukázali výše, pravidla ETS byla od počátku výsledkem (spíše špatných) rozhodnutí politiků a mocné průmyslové lobby. Současnou výzvu ke změnám lze tedy vnímat i jako pokus k nápravě předchozích chyb. Pravděpodobně už březnový summit EU napoví, jak si Irové s touto „challenge“ poradí.

O autorce

Klára Sutlovičová, od roku 2004 pracuje v nevládní organizaci Centrum pro dopravu a energetiku jako koordinátorka klimatického programu. Zabývá se emisním obchodováním a jeho fungováním v ČR, pravidelně zastupuje české ekologické organizace na mezinárodních jednáních OSN o ochraně klimatu.