Pakt stability a růstu. Čeká nás další fáze střetu?

Pakt stability a růstu tradičně vyvolává ohlas nejen na politické, ale také na expertní úrovni. Po volbách do Evropského parlamentu se odehrála přestřelka mezi tzv. jižním křídlem reprezentovaným především italským předsedou vlády Mariem Renzim a jeho levicovými kolegy, a konzervativním severním křídlem. Jablkem sváru se stalo dodržování rozpočtových pravidel. Do popředí se v červnu opět dostala snaha některých politiků opírajících se o keynesiánskou myšlenku „proinvestovat se k růstu“ a s ní související úsilí směřující k uvolnění pravidel stanovených na unijní úrovni a dlouhodobý odpor konzervativněji naladěných severských států k uvolňování rozpočtových pravidel.

Snaha o disciplínu při ustavení měnové unie

Nutnost posílit dohled nad veřejnými financemi nejen při vstupu do měnové unie, ale i následně akcentovali v devadesátých letech především představitelé Německa a severských států, kteří pociťovali nejen nutnost konsolidace ekonomik členských států, ale také obavy ze vzniku externalit mezi jednotlivými ekonomikami, nutnost posílit důvěryhodnost Evropské centrální banky, i nezbytnost ustanovit koherentní rámec koordinace hospodářských politik. Během náročných jednání v letech 1995 – 1997 bylo nejprve dosaženo dohody na usnesení Evropské rady o Paktu o stabilitě a růstu.

Pakt o stabilitě a růstu a jeho praktické provádění se stalo velmi záhy terčem kritiky. V období poklesu ekonomické aktivity po roce 2001 se řada zúčastněných států v souvislosti s plněním kritérií stanovených na unijní úrovni dostala do obtížné situace. Naplnily se tak obavy některých expertů, kteří s Paktem nesouhlasili již v době jeho vzniku. Ekonomové kritizovali nastavení referenčních hodnot, politologové upozorňovali na rizika způsobu, jakým je rozhodováno v rámci postupu při nadměrném schodku, které se stalo předmětem diplomatických a politických obchodů.

Krize Paktu o stabilitě a růstu

Opravdová krize Paktu o stabilitě a růstu odstartovala rozhodnutím Rady z listopadu 2003, které potvrzovalo, že se Rada EU rozhodla neuplatnit sankce za porušení rozpočtových pravidel proti Německu a Francii. Toto rozhodnutí bylo na jednu stranu kritizováno z důvodu prolomení důvěryhodnosti Paktu. Na druhou stranu řada ekonomů upozorňovala, že tyto státy jsou motory evropského růstu a případná rozpočtová omezení by mohla mít negativní dopad na ekonomiku celé EU. Evropská komise následně podala žalobu proti rozhodnutí Rady z principiálních důvodů. Žalobu vůči rozhodnutí Rady nepřijmout sankce proti Německu a Francii odmítl Evropský soudní dvůr pro nepřípustnost z procedurálních důvodů. Jako protiprávní označil pouze závěry přijaté Radou.

V roce 2004 byla na základě Sdělení Komise zahájena diskuse o reformě Paktu. Finanční trhy na opakované porušení pravidel nereagovaly negativně, což poskytlo členským státům dostatečný klid pro vyjednání reformy. Naproti tomu sílila kritika Rady ze strany médií, Komise a Evropské centrální banky, které zdůrazňovaly pokles její důvěryhodnosti. Novela Paktu byla schválena Radou pro hospodářské a finanční záležitosti v březnu 2005. Pozitivním signálem bylo zachování obou klíčových referenčních hodnot (3 % HDP pro roční deficit a 60 % HDP pro veřejný dluh) v primárním právu. Méně povzbudivým krokem bylo celkové „rozvolnění“ Paktu spočívající v méně přísnému postoji k rozpočtovým deficitům. Mezi členskými státy eurozóny obecně panoval konsensus na nutnosti posílit preventivní část Paktu a rozvolnit jeho nápravnou část.

Pakt nově zavedl individuální střednědobé rozpočtové cíle a měl členským státům poskytnout dostatečný prostor pro anticyklickou rozpočtovou politiku. Snaha o to nastavit Pakt tak, aby byl univerzálně použitelný a zároveň poskytoval dostatečnou volnost pro provádění rozpočtové politiky, vedla k zavedení obtížně kvantifikovatelných veličin jako např. potenciální produkt, mezera výstupu, cyklicky očištěné proměnné, v jejichž případě ani jednotně nastavené měření nezajistí zcela důvěryhodné výsledky. Beze změny zůstala rozhodovací procedura, kdy i po změně Paktu hlasovaly členské státy nadále kvalifikovanou většinou bez dotčeného členského státu.

O prohřešcích členských států se tak v rámci platného systému nadále účastnily i ostatní fiskální hříšníci, což podle některých odborníků nezabránilo dalšímu uzavírání „gentlemanských dohod“ umožňujících vyhnout se uvalení sankcí. Původní ambice na zavedení přísného, transparentního a vynutitelného pravidla se nepodařilo naplnit. Důkazem je, že po celou dobu platnosti Paktu nebyl žádný stát nucen zaplatit pokutu za neplnění Paktu a to navzdory ne vždy příznivému vývoji fiskální pozice (jako typický přiklad rozpočtově neodpovědného státu bývá uváděno Řecko).

Utažení kohoutků během ekonomické krize

Obecně lze za klíčový přínos fiskálního pravidla označit získání důvěryhodnosti v danou ekonomiku a s tím související pozitivní důsledky jako např. stabilizaci očekávání ekonomických subjektů, růst důvěry zahraničních investorů a snížení rizikové prémie. Rozpočtová pravidla v rámci Evropské unie se však do značné míry minula účinkem, a to především kvůli nedisciplinovanosti některých členských států.

Nepříznivá fiskální pozice tak neumožnila členským státům přesvědčivě reagovat na finanční a ekonomickou krizi, která se začala výrazněji projevovat v roce 2008. V reakci na její sílící projevy Komise v září 2010 představila balíček šesti návrhů (tzv. six-pack je tvořen třemi nařízeními posilujícími evropský rámec pro rozpočtový dohled, dvěma nařízeními ustavujícími dohled nad makroekonomickými nerovnováhami a směrnicí shrnující minimální požadavky pro národní rozpočtové rámce členských států). Výsledkem legislativního procesu bylo, v prosinci 2011, přijetí právních aktů , které zásadním způsobem změnily unijní rámec hospodářského a rozpočtového dohledu a posílily do té doby platný Pakt o stabilitě a růstu.

Nově může být tzv. postup při nadměrném schodku zahájen nejen na základě překročení hranice pro roční rozpočtový schodek, ale také pokud se poměr veřejného dluhu k HDP nesnižuje uspokojivým tempem a neblíží se k referenční hodnotě uvedené v primárním právu. Přijatá legislativa navíc použitím hlasování tzv. obrácenou kvalifikovanou většinou posílila roli Komise v rozhodování o sankcích vůči členským státům participujícím v eurozóně. Dříve bylo pro přijetí sankce nutné dosažení kvalifikované většiny v Radě. Dnes je naopak nutné dosáhnout souhlasu kvalifikované většiny k pozastavení sankce navrhované Komisí. V případě, že členský stát eurozóny neplní pravidla stanovená unijní legislativou, může mu být uložena sankce v podobě úročeného depozita ve výši 0,2 % HDP – 0,5 % HDP.

V prosinci 2011 dosáhl tlak finančních trhů na členské státy eurozóny neudržitelné úrovně. Ve snaze vyslat jasný signál o akceschopnosti EU a její odhodlanosti vyřešit dluhovou krizi se nejvyšší politická reprezentace eurozóny shodla na nutnosti posílit rozpočtovou disciplínu a koordinaci hospodářských politik členských států EU, a to především pokud jde o členy eurozóny. Výsledkem tříměsíčních jednání byla tzv. Fiskální úmluva podepsaná v březnu roku 2012, která se svou formou vymyká všem dosud přijatým opatřením. Do unijního právního rámce některé elementy Fiskální úmluvy zavádí dvojice legislativních návrhů známých jako tzv. dvojbalíček legislativních návrhů (angl. two-pack), které dále doplňují rámec koordinace fiskálních politik na úrovni Evropské unie. Oficiální název této smlouvy zní Smlouva o stabilitě, koordinace a správě v hospodářské a měnové unii (angl. Treaty on Stability, Coordination and Governance in the Economic and Monetary Union). Její čl. 3 upravující rozpočtová pravidla je často označován jako tzv. fiskální kompakt.

Menší přísnost v zájmu růstu

Po zpřísnění unijních pravidel během krize se opět začínají ozývat hlasy volající po jejich flexibilitě, a to především v zájmu růstu a jeho podpory. I když se v posledních měsících omezila tato diskuse na menší přestřelku mezi příznivci „volnějšího“ a přísnějšího přístupu k pravidlům Paktu o stabilitě a růstu, nelze vyloučit, že v blízké době nebudou tyto otázky znovu otevřeny. Zatím zůstává otázkou číslo jedna posílení investic do reálné ekonomiky a případné další kroky, které by v rámci s cílem oživení unijního růstu mohla podniknout Evropská centrální banka.

O autorce:

Olga Francová, doktorandka na Vysoké škole ekonomické (VŠE).

Prameny:

Europolitics.info

David Prušvic: Pravidla fiskální politiky. Doktorská disertační práce, VŠE, Praha, 2007. 105 s.

Martine, Huberty, 'Punching Above its Weight? A Case Study of Luxembourg's Policy Effectiveness in the European Union', University of Sussex. Thesis submitted for the degree of Doctor of Philosophy, January 2011, 305 s. Dostupné z: http://sro.sussex.ac.uk/6947/1/Huberty,_Martine.pdf

Heipertz M., Verdun A., The Dog that Would Never Bite? What we can Learn from the Origins of the Stability and Growth Pact.‘ Journal of European Public Policy, (October 2004). Vol. 11, Issue 5,

Stark J. Genesis of a Pact‘ in Brunila A., Buti M., Franco D. (eds), (2001) The Stability and Growth Pact. The Architecture of Fiscal Policy in EMU. Palgrave

Cabral A.: Main Aspects of the Working of the SGP‘ in Brunila A., Buti M., Franco D. (eds), (2001) The Stability and Growth Pact. The Architecture of Fiscal Policy in EMU. Palgrave

Leopold Diebalek, Walpurga Koulet-Toghlhofer, Doris Prammer: Reformo f the Stability and Growth Pact. Oesterreichische Nationalbank, Oesterreichische Nationalbank. 2006. Issue 1. str. 78-109.
Dostupné z: http://www.oenb.at/en/img/mop_2006_q1_analyses04_tcm16-42105.pdf

Michal Tomášek: Proměny sankčních mechanismů ve světle Smlouvy o rozpočtové odpovědnosti. Acta Universitatis Carolinae-Iuridica 2012/1. 184s. str. 33-41.

Evropská komise. Communication from the Commission: A blueprint for a deep and genuine economic and monetary union, Launching a European Debate. Brusel. Listopad 2012. 52s. Dostupné na: http://ec.europa.eu/commission_2010-2014/president/news/archives/2012/11/pdf/blueprint_en.pdf

OpenEurope, Safeguarding the Single Market: How to achieve a balanced European Banking Autority, Říjen 2012. 9s. str. 5. Dostupné na: <http://www.google.cz/url?sa=t&rct=j&q=&esrc=s&source=web&cd=1&ved=0CCwQFjAA&url=http%3A%2F%2Fwww.openeurope.org.uk%2FContent%2FDocuments%2FPDFs%2FEBAsafeguards.pdf&ei=Iry9UJb-LJHitQbf9YGwCQ&usg=AFQjCNEsLpyBOiimmO__bFcxbsBVSMQYTw>

Kusák, Pítrová a kol: Práví aspekty smlouvy o stabilitě, koordinaci a správě v hospodářské a měnové unii. Fiskální pakt. Acta Universitatis Carolinae, Iuridica 1/ 2012.

Úřad vlády. Analýza Smlouvy o stabilitě, koordinaci a správě v hospodářské a měnové Unii. Leden 2012. 48s.
Dostupné z: www.euroskop.cz

Alan Lemangnen: Two pack: plus des pouvouirs a la Commission, sans véritable révolution. Natixis. Recherche economique. Special report. Březen 2013.
Dostupné z: cib.natixis.com/flushdoc.aspx?id=68921