Globální agenda společenství G20: ambiciózní cíle a návrat k realitě

Stále otevřená zůstává otázka funkční globální správy, respektive režimu vzájemné koexistence a účinné spolupráce zemí při překonávání poruch a krizových situací. Vedle pronikavého tlaku postupující globalizace se připomínají i takové další výzvy 21. století, jakými jsou absorpce demografických změn, redukce chudoby i zdravotních rizik, ochrana životního prostředí a zajišťování zdrojů energie.

V uplynulém století, a zejména po 2. světové válce se zvětšovala četnost iniciativ a výzev k užší mezinárodní spolupráci, převážně však zaměřených na dílčí aspekty jinak vysoce komplexní problematiky nadnárodního řízení a koordinace. Připomenout lze brettonwoodské a různě navazující mezinárodní i regionální organizace, anebo i zájmově či účelově vytvářená uskupení zemí jako G10 a G77 v 60. letech, G5 a G24 ze 70. let a posléze i dosud aktuální skupinu největších rozvinutých ekonomik G7, po rozšíření o Rusko v 90. letech označovanou za G8. Vznikající struktura postrádala sjednocující ukotvení společným zájmem a její instituce se vyznačovaly různými stupni ekonomické i politické legitimity, rozsahem mandátu, klientelou, specifickými cíli a prioritami, organizační kulturou i technickou vybaveností. Ve svém důsledku to vedlo k poměrně pomalým a nepříliš koordinovaným reakcím na změny ve světovém hospodářství.

Faktory vzniku a struktura G20

Za přelomový mezník i novou kapitolu na cestě k soustředěnější spolupráci při překonávání nástrah ekonomické, a zejména finanční globalizace lze považovat vznik (1999) společenství G20, které sdružuje nejsilnější ekonomiky ze všech kontinentů. Jako celek reprezentuje přibližně dvě třetiny světové populace, 85 procent globálního HDP a 80 procent objemu světového obchodu. Tvoří jej 19 zemí: Argentina, Austrálie, Brazílie, Čína, Francie, Indie, Indonésie, Itálie, Japonsko, Jihoafrická republika, Kanada, Jižní Korea, Mexiko, Německo, Rusko, Saúdská Arábie, Spojené království, Turecko a USA. Dvacátým členem je Evropská unie (EU). Původně roční schůzky ministrů financí a guvernérů centrálních bank se od roku 2008 proměnily v summity na úrovni hlav států, přičemž za EU zpravidla představitelů předsedající země, Rady a ECB.

Dále jsou k jednání zváni čelní zástupci významných mezinárodních institucí. Patří k nim zejména UN, IMF, WB, WTO, FSB (Výbor pro finanční stabilitu), ale i některé regionální organizace (ASEAN, AU). Počtu účastníků, byť i na méně oficiální bázi, by spíše odpovídalo jiné označení (např. G30), nicméně jde zatím o nejreprezentativnější uskupení ekonomicky zdatných zemí, jak rozvinutých, tak i rozvíjejících se. Hospodářskou výkonností by do této skupiny patřilo i Španělsko (získalo statut stálého hosta), a stěží Jihoafrická republika, avšak jako jediná africká země tam má své místo. Nebývalé zastoupení rozvojových zemí i vytyčované cíle v rámci G20 jsou zřejmou reakcí na vývoj globální ekonomiky a jejích soudobých trendů. Připomenout lze zejména následující.

Za prvé, změny v postavení států a regionů ve světovém hospodářství. Pro uplynulé přibližně dvě století byla příznačná globální divergence s prohlubujícími se rozdíly ekonomické úrovně mezi průmyslově rozvinutými a chudými zeměmi. Relativně rychlý růst řady zemí rozvojového světa, demonstrovaný zejména pozoruhodným vzestupem Číny a Indie, mění globální hierarchii a poměr sil ve prospěch dříve zaostávajících zemí. Výrazné změny ekonomických úrovní a životních standardů tím, jak tyto země rychle a úspěšně uplatňují nové technologie, know how a hospodářsko-politické přístupy, které dříve podporovaly rozmach průmyslově vyspělých ekonomik, předznamenávají obrat z etapy divergence a vstup do doby konvergence. Vedle relativně rychlých růstových temp o tom svědčí vzestup počtu i síly transnacionálních společností z rozvojového světa, nástup fondů svrchovaného majetku do zahraničně investičních aktivit a v neposlední řadě již více než poloviční podíl na souhrnném hospodářském výkonu (HDP) ve světě.

Za druhé, vyhrocený tlak či dopady globální ekonomické nerovnováhy, jejíž viditelnou stránkou jsou narůstající a již obrovské deficity rozpočtů i platebních bilancí některých, převážně rozvinutých zemí a zahraničněobchodní přebytky řady dalších. V exportně úspěšných ekonomikách rozvojového světa docházelo k disproporčně masivnímu hromadění měnových rezerv, a to i s podporou kurzové politiky. Odvozeným problémem je odtržení úrovně kurzů národních měn od vnitřních ekonomických veličin a jejich umělé ovlivňování s rozpornými dopady, včetně konzervace struktury ekonomik. Zjevnou se stala absence vyrovnávajícího mechanismu, který by podněcoval nápravné korekce u zemí s krajními nárůsty platebních přebytků či deficitů a čelil tlaku na prohlubování mezinárodně platební nerovnováhy.

Za třetí, nedořešená otázka mezinárodně propojené a koordinované regulace finanční sféry. Na jedné straně si národní regulátoři a centrální banky bez ohledu na postupující ekonomickou integraci střeží svůj okruh odpovědnosti za dohled nad jednotlivými bankami a finančními institucemi. Na druhé straně ovšem stěží mohli bránit či omezovat takový růst mnoha společností a institucí, který je posouval do takové velikosti, kdy orgány dohledu ani při neúspěšném hospodaření nemohly připustit jejich úpadek. Finanční krize odhalily nejrůznější úzká místa v uplatňování systémově konzistentních a mezinárodně koordinovaných kroků, ať již jde o řízení rizik, regulaci finančních trhů, odpovědnost za chod a hospodaření transnacionálních korporací a mezinárodně působících institucí. Stávající situace obsahuje v obecné rovině výzvy k posilování stabilizujících mechanismů a k lepší regulaci chodu finančního sektoru a správy jeho institucí.

Vymezované cíle v rámci summitů G20

Deklarované cíle G20 reagovaly na strukturální změny i dopady procesů ekonomické globalizace, zadluženost, hloubku finančních krizí a hospodaření hlavních skupin zemí. Klíčový záměr spočíval v udržování celosvětové ekonomické stability, předcházení krizím a poskytnutí platformy pro výměnu názorů na globální témata. K nim se řadilo i zaměření národních politik, účinná kooperace, finanční regulace a reformy mezinárodní finanční architektury. Obecněji formulované základní záměry byly zpravidla konkretizované se zřetelem na bezprostřední aktuálnost na summitech G20. První proběhl v listopadu 2008 ve Washingtonu, a to i v reakcijednak na pád americké banky Lehman Brothers a na prohlubující se světovou finanční i hospodářskou krizi. Výsledky jednání napomohly k realizaci některých významných opatření, ať již šlo o koordinované expanzivní makroekonomické politiky, zlepšení regulace bank i finančních trhů, zdržení se protekcionistických reakcí a úsilí o větší transparentnost tzv. daňových rájů. Projednávána byla rovněž otázka posílení mezinárodních finančních institucí.

Pokračující kolo diskusí v rámci G20 se odehrálo v dubnu 2009 v Londýně. Výsledkem byla shoda, pokud jde o trojnásobné zvětšení zdrojů MMF (až na 750 mld. USD), novou alokaci SDR (zvláštní práva čerpání, původně zřízená roku 1969 u MMF) ve výši 250 mld. USD, kapitálové posílení multilaterálních rozvojových bank, poskytnutí pomoci pro krizí ohrožené rozvíjející se země a o nutnosti těsnější regulace, včetně náročnějších požadavků na kapitálové vybavení bank. Akcentována byla potřeba jak dostatečné likvidity mezinárodních měnově-finančních institucí, tak i účinnějších fiskálních a monetárních stimulů.
Vrcholící finanční krize přiměla světové státníky realizovat v září téhož roku další summit G20 v americkém Pittsburghu. Na čelná místa programu se dostala reforma mezinárodních finančních institucí, odvrácení hrozby protekcionismu, stabilizace a posílení bankovního sektoru a globální standardy odměňování i bonusů ve finančních institucích. Požadavky na rovnovážnější působení i odolnost bank byly předjednány již na dřívějším setkání ministrů financí. Důraz byl kladen na posílení kapitálu a likvidních aktiv bank ve vazbě na oživení ekonomik jako určitého „polštáře“ pro budoucí finanční turbulence; formulování rámce pro odměny (bonusy) manažerů bank; sbližování účetních standardů oceňujících reálnou hodnotu investic, rizik i rezerv na nesplácené úvěry; dohled nad ratingovými agenturami a posléze na takovou reformu MMF, která by přizpůsobila rozhodovací strukturu novému poměru ekonomických sil v dnešním světě. Výše uvedený summit zjevně posunul, ale i potvrdil společenství G20 jako hlavního tvůrce globální odezvy na finanční krizi.

V nebývale složité hospodářské situaci proběhly v roce 2010 dva summity G20. První v červnu v kanadském Torontu, kde se opět na pořad jednání dostala globální regulace finančního systému, zpřísnění podmínek fungování jeho institucí (včetně informačních povinností fondů o stupních podstupovaného rizika) i trhů a kapitálová vybavenost bank. Pozornost byla věnována také státním dluhům a explicitně byl formulován úkol snižovat deficity veřejných financí a zastavit zadlužování při stabilizaci podílu dluhů na HDP jednotlivých zemí.

V listopadu 2010 se pak uskutečnilo další setkání G20 v jihokorejském Soulu, k jehož výsledkům se řadil závazek, že členské země nebudou přes intervence centrálních bank uměle manipulovat s kurzy svých měn k získávání konkurenčních výhod. To sice bylo na G20 deklarováno, nicméně její představitelé nedospěli ke konsensu, jak vlastně identifikovat, kdy globální nerovnováha představuje nebezpečí pro ekonomickou stabilitu. Hmatatelným výsledkem byla dohoda o přerozdělení hlasovacích kvót v MMF ve prospěch rozvíjejících se zemí, jejichž ekonomická síla stále stoupá. Co do podílu hlasů se stane například Čína třetím nejvlivnějším členem (za USA a Japonskem) ze 187 členských států. Evropa se zřekne asi šesti procent hlasů a dvou křesel ve výkonné radě.

Dosud poslední a značně rozporuplné setkání světových „lídrů“ skupiny G20 proběhlo ve francouzském Cannes v listopadu 2011 (počátkem tohoto roku převzala Francie předsednické křeslo, přičemž příští schůzka by již měla být v režii Mexika jako nastupující předsednické země). Summit v Cannes zůstal svými výsledky za očekáváním a vyústil do svého druhu patové situace obecných i nepříliš adresných výzev a proklamací. Výrazně se projevily obtíže shody na společném programu i synchronizovaných krocích na cestě k rovnovážnějšímu a razantnějšímu vývoji světového hospodářství.

Vnitřní pnutí a globální výzvy

Na více než rozpačitých závěrech posledního summitu G20 se zjevně podepsaly jednak vestavěné protiklady samotného společenství a jednak i některé nové globální makroekonomické komplikace a výzvy. S vědomím jisté míry zjednodušení lze zmínit následující faktory či okolnosti. Za prvé, samotná různorodost členských států G20 s odlišnými vnitřními podmínkami a nestejnou připraveností podpírat přijímaná usnesení navazujícími individuálními akcemi. Země mají vlastní představy hospodářsko-politických opatření k oživení ekonomik, pro jiné je zase prioritou konsolidace veřejných financí, případně řešení obchodní nerovnováhy se stimulací domácí poptávky. Dosavadní shodná stanoviska i deklarované záměry se pohybovaly na obecnější úrovni vágních a nepříliš zavazujících formulací. Takových, které byli účastníci ochotni stvrdit a podepsat a které korespondovaly s jejich národními zájmy. Do výsledků jednání G20 se s odlišnou intenzitou promítala i různá vnitřní pnutí, ať již jde o rozvinutý Západ versus ostatní země (s průvodními vlivy emocí, identity, kultury), anebo o obhájce tržních sil a dobrovolnosti na jedné straně a zastánce mezinárodních právně závazných dohod omezujících národní suverenitu na straně druhé. Samotná síla mandátu či legitimity skupiny G20 je nahlodávána tím, že mimo „vyvolených“ a pozvaných stojí dalších 170 zemí, které i přes účast OSN zůstávají stranou dění.

Za druhé, světová ekonomika se propadla do kritického období stagnace a komplikací. Zejména přetrvávající globální nerovnováha, krizové vyhrocení problémů eurozóny, státní dluh USA a zesílené kurzové pnutí (například i Švýcarsko se stropem na hodnotu franku a měnové intervence v Japonsku). Namísto završení několikaletého procesu „vylaďování“ přístupů a ekonomických indikátorů navigujících členské země k plnění deklarovaných cílů i závazků se pozornost summitu spíše než na zlepšení chodu a správy světového hospodářství soustředila na bezprostřední potíže eurozóny. Její vnitřní problémy a slabiny, původně regionální povahy, prorůstaly do globální ekonomiky a jednání G20 tím bylo výrazně poznamenáno. Patrný byl ústup vlivu i ekonomické síly Spojených států při stoupající váze i posilování pozic států BRIC a dalších ekonomicky úspěšných zemí rozvojového světa.

Na pořad diskusí se dostala i možnost podpory eurozóny ze strany kapitálově vybavených rozvojových zemí. Ty ovšem neprojevovaly ochotu vypomáhat přímo ani sanovat záchranný fond EFSF (evropský fond finanční stability). Nevyloučily však eventualitu nepřímé pomoci prostřednictvím MMF a jím aplikovaných podmínek. V obdobném duchu se neslo jasné prohlášení Christine Lagardeové, výkonné ředitelky MMF, že fond půjčuje peníze pouze zemím, a nikoli právnickým institucím (entities), jako EFSF. Na nevýrazném plnění po několik let opakovaně vyhlašovaných záměrů se mohly podepsat i aspekty organizačně technické, neboť G20 není až dosud plně ustavenou a funkční mezinárodní institucí (byť je otázkou, zda k tomu hodlá směřovat). Postrádá vlastní sídlo, sekretariát, odsouhlasené stanovy a prostředky k vymáhání realizace dohodnutých usnesení. Má zjevně limitovanou akceschopnost a stěží může vyřešit palčivé problémy světového hospodářství.

Naproti tomu společenství G20 prokázalo v řadě ohledů schopnost dospět k pozitivním výsledkům. K takovým se řadí shoda na reformě MMF ve směru většího zastoupení velkých rozvojových zemí, a tím i posílení jeho role v globální makroekonomii. Dále pak i dohody o nutnosti postupně navyšovat kapitál velkých, mezinárodně působících bank (tím i zvětšovat ukazatel jejich kapitálové přiměřenosti až na 8,5 procenta) a posílit transparentnost finančních institucí a trhů s deriváty. Nezanedbatelným přínosem bylo rovněž odvrácení hrozby jak měnových válek, tak i sklouzávání světa do propasti obchodního protekcionismu.

I přes omezenou akceschopnost je však G20 prakticky jediné mezinárodní fórum se schopností ovlivňovat celosvětový řád a jeho „global governance“. K tomu je nevyhnutelné zapojení či participace vlivných a klíčových hráčů, kterými se stále viditelněji stává řada zemí rozvojového světa. Svou pozoruhodnou odolnost projevily i ve finanční krizi let 2008-2009, kterou přečkaly bez velké újmy a propadu růstových temp. K tomu přispělo určité odpoutání hospodářských cyklů od jejich průběhu v rozvinutých ekonomikách, disciplinovanější fiskální a monetární politika, diverzifikace struktury produkce i vývozu, podpora ekonomické výkonnosti a v neposlední řadě i velké „nárazníkové“ zásoby měnových rezerv. Do zjevného krizového útlumu se dostaly hlavně západní ekonomiky, ať již jde o zaostávání v produktivitě práce, udržování konkurenceschopnosti, tvorbu pracovních příležitostí, růstovou dynamiku a fiskální důvěryhodnost.

Otevřená zůstává otázka budoucího směřování G20. Zejména jeho významu i přínosů pro poskytování i naplňování relevantních receptů a východisek ze stávajícího útlumu i recese světového hospodářství a pokračujícího přetrvávání řady globálních problémů a makroekonomických nerovnováh. Obrysy budoucího směřování G20 nejsou dosud zcela zřetelné. Zejména pokud jde o předkládání i naplňování konsensuálních receptů a východisek ze slabého ukotvení globální ekonomiky. Zatímco národní státy mají své, více či méně spolehlivé zázemí s podporou domácích politických institucí, mechanismů a pravidel, světové hospodářství a trhy postrádají pevné základy. Ať již jde například o obdoby důvěryhodného věřitele poslední instance, orgánů dohledu a regulace, anebo systému sociální sítě a přístupů k poskytování globálních veřejných statků. Zde se rýsuje potřeba koordinované rozvojové pomoci nejméně rozvinutým chudým zemím, které ve světovém hospodářství a v mezinárodním systému ztrácejí.

Jde o obecnější téma setrvale vytyčované, avšak ve výsledcích summitů nepříliš exponované. Jeho aktuálnost podtrhují i změny poměru sil, kdy mnohé rozvojové země se přetvářejí z příjemců k poskytovatelům hospodářské pomoci chudším zemím a z příjemců přímých zahraničních investic k jejich vývozcům do vyspělých ekonomik. Naléhavé výzvy pro tvorbu koncepcí a širší mezinárodní spolupráci vystupují nejenom v této oblasti, ale i v řešení dalších přetrvávajících globálních problémů a nerovnováh dnešního světa.

O autorovi:

Jiří Fárek je profesorem na Technické univerzitě v Liberci a členem redakční rady MP.