Dohoda s Íránem: úspěch, nebo historická chyba?

Jednání se účastnilo 5 stálých členů Rady bezpečnosti OSN (USA, Čína, Rusko, Francie, Velká Británie), Německo, EU a Írán. Z kontrolně-zbrojního a odzbrojovacího hlediska je pro tento region charakteristická největší koncentrace států, které nejsou smluvní stranou jedné nebo více mezinárodních smluv, týkajících se zbraní hromadného ničení. Jedná se o Úmluvu o zákazu biologických a toxinových zbraní (BTWC), Úmluvu o zákazu chemických zbraní (CWC), Smlouvu o nešíření jaderných zbraní (NPT) a o Smlouvu o všeobecném zákazu jaderných zkoušek (CTBT).

Převládající většina zemí regionu má také nějakou formu výzkumu, vývoje nebo zbrojního programu se vztahem ke zbraním hromadného ničení. Navíc, chemické zbraně byly v regionu v masovějším měřítku již použity, a to Irákem v průběhu irácko-íránského konfliktu v letech 1980 – 88. V roce 2013 byly chemické zbraně použity také v průběhu občanské války v Sýrii, což nakonec vyústilo v přistoupení Sýrie k Úmluvě o zákazu chemických zbraní a k jejich úspěšnému odvezení ze země a následné likvidaci. V 60. letech začal Izrael, vzhledem k bezpečnostní hrozbě ze strany arabských zemí a své nevýhodné geografické a demografické situaci, vyvíjet a vyrábět jaderné zbraně, i když oficiálně zastává k jejich vlastnictví nejednoznačné stanovisko.

Fatva proti jaderným zbraním

Íránský jaderný program dlouhodobě vytvářel jednu z nejsledovanějších mezinárodních bezpečnostních krizí a vážný jaderně-proliferační problém, přesahující regionální rámec. V průběhu inspekčních kontrol Mezinárodní agentura pro atomovou energii (MAAE) nebyla přesvědčení o snaze íránské strany ukrývat některé části jaderného programu a příslušná zařízení před inspektory této organizace. Přes opakovaná tvrzení íránského vedení o mírovém charakteru jaderného programu se tak vytvářelo podezření, i když jednoznačně neprokázané, že íránský jaderně-obohacovací program má, kromě mírového, rovněž vojenský účel, podobně jako to bylo v případě Iráku, Libye a KLDR. Následovalo přijetí několika sankčních rezolucí Rady bezpečnosti OSN (RB OSN) a samostatná sankční opatření, vyhlašovaná USA a EU.

Je třeba dodat, že Írán je, na rozdíl např. od Izraele, od roku 1972 členem Smlouvy o nešíření jaderných zbraní (smlouva NPT) a že všechna jeho jaderná zařízení podléhají od roku 1973 kontrolní činnosti MAAE. Americká Národní zpravodajská rada (National Intelligence Council – NIC), sdružující 16 zpravodajských agentur, ve svých zprávách pod názvem Národní zpravodajský odhad (National Intelligence Estimate – NIE) od r. 2007 jednoznačně nepotvrzovala existenci iránského jaderného vojenského programu. Vyjadřovala v nich pouze domněnku, že země měla do roku 2003 vojenský jaderný program, který však následně neobnovila. Na podporu opakovaného tvrzení íránských predstavitelů o výlučně mírovém zaměření jaderného programu země vyhlásil nejvyšší duchovní vůdce ájatolláh Alí Chameneí v letech. 2004 a 2012 k problematice jaderných zbraní tzv. fatvu. Jedná se o. nábožensko-právní výnos, který konstatoval, že výroba, vlastnictví a použití jaderných zbraní jsou neslučitelné s učením islámu.

Prozatímní dohoda - Společný komplexní akční plán

V roce 2013 se pro několikaletém diplomatickém úsilí při jednání s Íránem probíhajícím ve výše zmíněném formátu, v dokumentech uváděn někdy jako E3/EU+3, vytvořilo příznivější klima. Přispělo k němu především zvolení íránského umírněného duchovního Hasana Rúháního prezidentem země, který v této funkci v červnu 2013 vystřídal radikálního a konfrontačního Mahmúda Ahmadínežáda. Svoji úlohu rovněž sehrály stále tíživější dopady mezinárodních sankcí na íránskou ekonomiku.

Ve dnech 21. – 25. listopadu 2013 se v Ženevě podařilo dosáhnout shody na základních prvcích šestiměsíční prozatímní dohody s názvem Společný akční plán (Joint Plan of Action, JPOA). Ujednání vstoupilo v platnost 20. ledna 2014. Dokument měl být původně do ledna 2015 nahrazen, v případě jeho úspěšného plnění, dlouhodobou všeobecnou dohodou, v jejímž průběhu by také došlo k úplnému ukončení sankčních omezení a k normalizaci postavení Íránu v rámci mezinárodního společenství.

V souvislosti s prozatímní dohodou Írán rovněž uzavřel bilaterální dohodu s MAAE, ve které se zavázal jako projev dobré vůle umožnit některé inspekční návštěvy nad rámec svých smluvních povinností, vyplývajících ze smlouvy NPT, orientovaných výlučně na jaderná zařízení. Patří mezi ně např. inspekční návštěva v uranovém dole v Gchine a v budovaném těžkovodním separačním objektu v Araku, který se neřadí mezi jaderná zařízení.

Po úspěšném plnění prozatímní dohody začala jednání nejdříve o rámcových zásadách dlouhodobé dohody a následně o komplexním obsahu jejího dlouhodobého plnění.

Základní parametry akčního plánu

K sjednání základních parametrů Společného komplexního akčního plánu (Joint Comprehensive Plan of Action, JCPOA) došlo 2. 4. 2015 ve švýcarském Lausanne. Tyto elementy měly tvořit základ finálního textu JCPOA, který měl být dojednán podle původních představ do 30. června 2015. Důležité realizační podrobnosti však zůstaly nadále předmětem následných jednání podle zásady „nic není dojednáno, dokud nebude odsouhlaseno vše.“

Podle textu, publikovaném americkým ministerstvem zahraničních věcí 2. dubna 2015, základní parametry zahrnovaly, v rámci stanovených několikaletých časových limitů, následující oblasti: obohacování (mj. snížení počtu odstředivek o dvě třetiny, výrazné omezení množství skladovaného nízkoobohaceného uranu z 10 000 kg na 300 kg aj.), omezení přepracovávací kapacity ve Fordou, různé restrikce v obohacovacím zařízení v Natanzu, výrazné a bezprecedentní rozšíření inspekční činnosti MAAE a posílení transparentnosti, konvertování budovaného přepracovávacího zařízení v Araku k vyloučení možnosti získávání plutonia, stanovení zásad pro uvolňování sankcí a fázování jednotlivých činností.

Podle hodnocení expertů z hlavních amerických jaderných laboratoří, se kterými jednací tým USA úzce spolupracoval, by uvedená omezení měla prodloužit čas k získání dostatečného množství jaderného paliva pro výrobu jedné jaderné zbraně, tzv. breakout time, ze současných 2 – 3 měsíců na 1 rok v případě, že by se Írán pro tuto variantu rozhodl. V takovém případě by však neprodleně došlo k obnovení sankčního režimu.

V nadcházejících měsících tak pokračovaly intenzívní rozhovory ve zmíněném formátu o dosud otevřených otázkách s cílem uzavření konečné verze textu JCPOA do 30. 6. 2015.

Uzavření dlouhodobé dohody

Po několikerém prodloužení konečného termínu dosažení dohody došlo nakonec 14. července 2015 ve Vídni k úspěšnému završení téměř dvouletého jednacího maratonu. Dohodu tvoří 159 stran textu, jehož podstatnou součástí je 5 příloh, obsahujících technické podrobnosti vztahující se k plnění JCPOA. Jedná se o politickou dohodu, která nemá charakter právně závazné smlouvy a nepodléhá tak ratifikačnímu procesu.

Dohoda počítá mj. s vytvořením Společné komise, složené ze zástupců jednacích stran, která se bude zabývat všemi otázkami souvisejícími s plněním dohody, včetně jejích příloh. MAAE bude v souladu s dohodou monitorovat a ověřovat dobrovolně přijatá opatření k jaderným otázkám a o výsledcích předkládat pravidelné zprávy Radě guvernérů této organizace a také Radě bezpečnosti OSN.

Jedna z nejkontroverznějších otázek, která se však netýkala íránského jaderného programu, nýbrž se vztahovala k obchodu s konvenčními zbraněmií a balistickým řízenými střelami, byla kompromisně vyřešena zákazem prodeje konvenčních zbraní po dobu 5 let a 8 let u zmíněných střel.

V souladu se smluvním zněním projednala dohodu 20. července 2015 Rada bezpečnost OSN a přijala rezoluci č. 2231, ve které mj. dokument vítá, žádá členské státy OSN o podporu jejího plnění a nastiňuje postup uvolňování sankcí OSN.

Odpůrci dohody

Hlavními odpůrci dohody jsou dlouhodobě američtí republikánští a někteří proizraelští demokratičtí kongresmani, Izrael a bohaté sunnitské arabské feudální režimy z oblasti Perského zálivu, vedené Saúdskou Arábií. V USA se proti dohodě zvláště aktivně angažuje vlivná proizraelská lobbistická organizace Aipac.

Se stále zřetelnějšími obrysy konečné dohody oponenti stupňovali tlak na Obamovu administrativu a razantněji vystupovali proti dohodě. V některých případech i koordinovaně, jako tomu bylo např. v případě kontroverzního vystoupení izraelského předsedy vlády Benjamina Netanjahua na společném zasedání obou kongresových komor 3. března 2015.

Z vyjádření hlavních oponentů dohody současně vyplývá, že přes převládající zpochybňování efektivnosti přijatých opatření na omezení íránského jaderného obohacovacího programu je hlavní motiv jejich obav pravděpodobně jiný. Zdá se, že to není ani tak hypotetická možnost Íránu získat jadernou zbraň, jako spíše očekávané posílení regionálního postavení země a její vymanění z mezinárodní izolace, v důsledku postupného odstranění finančních a ekonomických sankcí.

V této souvislosti především argumentují, že posílení postavení Íránu povede ke zvýšení pomoci země syrskému režimu prezidenta Asada a různým islamistickým uskupením, včetně libanonského Hizballáhu, Hamásu v Gaze a Húthiú v Jemenu. Ukazuje se, že oponenti také nejsou přístupní jakékoli racionální argumentaci o efektivnosti dohodnutých omezení a ověřovacích parametrů, založených mj. na těsné spolupráci amerického jednacího týmu s experty z předních amerických jaderných laboratoří. Netanjahu přirovnal uzavření prozatímní dohody z listopadu 2013 k Mnichovské dohodě a JCPOA označil za „historickou chybu“.

Prezident Obama však po uzavření dohody prohlásil, že jakékoli legislativní opatření Kongresu mající za cíl dohodu blokovat, bude v rámci svých pravomocí vetovat.

Naopak na podporu uzavření dohody zaslalo 29 špičkových amerických vědců, včetně nositelů Nobelovy ceny, expertů na jaderné zbraně a kontrolu zbrojení, dopis prezidentu Obamovi, ve kterém jeho administravu za dosažený diplomatický úspěch ocenili. Omezující opatření označili za novátorská a přísná a do budoucna by se podle nich mohla stát vodítkem pro případné neproliferační dohody. Ve prospěch dohody se také angažuje americká proizraelská skupina Jstreet a řada amerických umělců a intelektuálů.

Jaké budou další kroky?

Finální dlouhodobá dohoda je výsledkem několikaletého mnohonárodního vyjednávání s Íránem. Jde o pozitivní příklad úspěchu světové diplomacie, stavějící na kompromisním přístupu a oboustranné politické vůli a ochotě k řešení sporných otázek, přesahuje svým významem regionální rámec.

Dosažený výsledek by mohl nalézt odraz a příznivě ovlivnit i další nevyřešené světové akutní bezpečnostní problémy. Jak dalece a jakým směrem tato událost ovlivní v Íránu vliv a rozložení konzervativních a reformistických sil a dále postoje hlavních blízkovýchodních kritiků samotného jednání a dosažených výsledků, ukáže další vývoj.

Ve Spojených státech Obamova administrativa tímto krokem zaznamenala, po navázání kontaktů s Myanmarem, Kubou a nyní Íránem, a např. nedávným vstřícným přístupem k omezení vypouštění skleníkových plynů v USA, další pozitivní bod ve své zahraniční politice. A to na pozadí dlouhodobé a v současné době vyhrocené protiobamovské hysterie v souvislosti s dohodou a rovněž s politickou linií upřednostňující diplomatické řešení sporů před jejich silovým řešením.

Vystupování republikánských prezidentských kandidátů k těmto otázkám také dokládá, že vyhrocený spor má zřejmou souvislost s předvolební prezidentskou kampaní a samotnými volbami na podzim v příštím roce.

Nicméně, několik měsíců před sjednáním dohody prezident Obama s cílem získat kongresovou podporu souhlasil s tím, aby Kongres projednal návrh zákona, podle kterého se bude zákonodárný orgán dohodou, po jejím sjednání, zabývat. Jedná se však o politickou dohodu, u které Obamova administrativa nemusí vyžadovat souhlas Kongresu, protože nemá právně závazný charakter vyžadující senátní ratifikaci dvoutřetinovou většinou.

I kdyby Kongres USA v době do 17. září 2015 přehlasoval Obamovo veto, v případě získání dvoutřetinové podpory v obou kongresových komorách, a zakázal prezidentu Obamovi zrušit americké sankce, mohla by Evropská unie případně ukončit svoje sankční opatření samostatně. V případě odvolání sankcí Radou bezpečnosti OSN, ve které USA mají právo veta, by byla situace komplikovanější. Spojené státy by se však po kongresovém odmítnutí staly nedůvěryhodným smluvním partnerem.

Současná významná úloha Íránu v boji proti tzv. Islámskému státu není Západem a zejména USA s ohledem na hlavní blízkovýchodní spojence otevřeně oceňována. Nelze však současně vyloučit, že posilování mezinárodního postavení Íránu, v důsledku plnění dohody, může vést ke změně těchto postojů a k zefektivnění bojového potenciálu aliančního působení proti radikálním džihádistům.

Z hlediska světového úsilí o svolání blízkovýchodní konference k vytvoření zóny bez jaderných zbraní a dalších zbraní hromadného ničení v tomto regionu je dosažená dohoda příkladným opatřením na posílení regionální důvěry.

O autorovi:

Miroslav Tůma je externí spolupracovník Ústavu mezinárodních vztahů

Použité zdroje:

Tůma, Miroslav: Jak dál v jaderném nešíření a odzbrojování. Praha: Ústav mezinárodních vztahů, 2014, s. 84 – 91.

U.S. Department of State: Parameters for a Joint Comprehensive Plan of Action Regarding the Islamic Republic of Iran´s Nuclear Prgram . Media Note, Office of the Spokesperson, Washington , DC, April 2, 2015. On-line: http://www.state.gov/r/pa/prs/ps/2015/04/240170.htm

Resolution 2231(2015), Adopted by the Security Council at its 7488th meeting, on 20 July 2015.

Broad, William, J.: 29 U.S. Scientists Praise Iran Nuclear Deal in Letter to Obama. The International New York Times, Aug. 8, 2015. On-line: http://www.nytimes.com/2015/08/09/world/29-us-scientists-praise

Butt, Yousaff: No Iran Deal? No Problem. February 8, 2014. On-line: http://nationalinterest.org/commentary/no-iran-deal-no-problem-9845?page=show

Kelley, Robert: The Nuclear Agreement with Iran. Norwegian Institute of International Affairs –NUPI, 21. února 2014. On-line: http://english.nupi.no/Activities/News/New-article-The-Nuclear-Agreement-with-Iran