Diferenciace v SZBP a SBOP

Návrat války do Evropy, zhoršující se bezpečnostní situace v evropském sousedství a diskuse o rozšíření Evropské unie znovu dostávají do popředí otázku efektivity a akceschopnosti zahraniční politiky EU, a to zejména v kontextu jejích rozhodovacích mechanismů. Jelikož se členské státy stále zdráhají přechodu na hlasování kvalifikovanou většinou, je vhodné zaměřit pozornost i na tzv. diferenciaci. Může rozvoj různých flexibilních způsobů integrace a spolupráce, kterých se neúčastní všechny členské státy (nebo se jich účastní nečlenské státy), pomoci překonat limity jednomyslného rozhodování ve Společné zahraniční a bezpečností politice (SZBP) a Společné bezpečnostní a obranné politice (SBOP)?

Formy diferenciace vyplývající z Lisabonské smlouvy

Lisabonská smlouva obsahuje hned několik ustanovení, které vymezují podmínky, kdy může v SZBP a SBOP docházet k diferenciaci. Například články odkazující k posílené spolupráci umožňují některým členským státům v rámci EU navázat úzkou spolupráci v nových oblastech i v případech, kdy ostatní členské státy tak učinit nechtějí. Posílená spolupráce v SZBP však nikdy nebyla ustanovena.

Další možností je konstruktivní abstence, která je založena na možnosti nepodílet se na vedení akce, ale zároveň nebránit jejímu uskutečnění. Tento mechanismus byl zatím využitý pouze několikrát. Například minulý rok konstruktivní abstence využilo Maďarsko, a to v souvislosti s rozhodnutím Rady o ustanovení výcvikové mise UNMAM Ukrajina. Konstruktivní abstence je tak členskými státy využívána jen zřídka.

V nedávné době intenzivně diskutovanou variantu představuje možnost ustanovení ad hoc “koalice ochotných”, tedy skupiny členských států, kterou Rada jednomyslným rozhodnutím pověří provedením vojenské nebo civilní mise pod záštitou EU. Mechanismus obsažený v článku 44 Smlouvy o EU však dosud nebyl aktivován, ač k jeho využívání některé členské státy (nebo i Strategický kompas, unijní strategický dokument z roku 2022) v minulosti několikrát vyzvaly.

Členské státy tak formální mechanismy ustanovené ve Smlouvách využívají spíše sporadicky. Státy skeptické k hlubší integraci v dané oblasti totiž nechtějí povolovat přílišnou diferenciaci, jelikož by tím mohly ztratit kontrolu nad integrační dynamikou, což pro ně v budoucnu může mít nežádoucí důsledky. Spuštění a fungování těchto mechanismů se také řídí přesně stanovenými podmínkami a procedurami, které mohou být pro členské státy příliš svazující a omezující.

Neformální způsoby spolupráce skupiny členských států

Členské státy se tak spíše uchylují k neformálnějším způsobům spolupráce, které jsou s institucionálním rámcem EU spojeny jen velmi volně. Jak uvádí Amadio Viceré (Informal groupings as types of differntiated cooperation in EU foreign policy: the cases of Kosovo, Libya, and Syria, 2023), iniciativy neformálních skupin, které nezahrnovaly všechny členské státy EU, v minulosti napomohly překonat situace, kdy mezi členskými státy panovaly v dané problematice výrazné neshody, které omezovaly možnosti EU provést potřebnou akci.

Jako příklad autorka uvádí aktivity neformální skupiny sestávající z Německa, Francie, Itálie a Velké Británie, která v 90. letech působila v rámci širších mezinárodních iniciativ (Kontaktní skupina, Quint) na západním Balkáně, a to konkrétně v souvislosti s válkou v Kosovu. Zatímco v počátcích války mezi členskými státy panovaly výrazné neshody ohledně přístupu ke kosovské krizi, tak neformální skupině se podařilo aktivně zapojit do řešení konfliktu, v němž v podstatě nahradila instituce EU. Skupina následně určovala způsob, jakým členské státy a instituce EU reagovaly na konflikt. Co se týče Kosova, neformální skupina ve stejném složení sehrála klíčovou roli také při diplomatických snahách EU namířených vůči Srbsku a Kosovu po vyhlášení kosovské nezávislosti. Aktivita EU vůči Kosovu byla totiž v té době omezována výraznými neshodami mezi členskými státy, jelikož pětice členských států neuznala v roce 2008 nezávislost Kosova.

Autoři Siddi, Karjalainen a Jokela (Differentiated Cooperation in the EU´s Foreign and Security Policy: Effectiveness, Accountability, Legitimacy, 2022) argumentují, že iniciativy neformálních skupin měly pozitivní vliv na politiku EU vůči Kosovu a celému regionu, jelikož doplňovaly a rozvíjely aktivity EU na západním Balkáně, pomáhaly vytvářet konsenzus mezi členskými státy a podněcovaly EU k další akci. Dle autorů tento případ ukazuje, že aktivity neformálních skupin mohou zvýšit nejen akceschopnost, ale také efektivitu zahraniční politiky EU.

Závěrem

Diferenciace je nedílnou součástí SZBP a SBOP. I přesto, že Lisabonská smlouva umožňuje diferenciaci, členské státy této možnosti využívají jen velmi sporadicky a uchylují se spíše k volnějším formám spolupráce. Aktivity neformálních skupin nejenže mohou za určitých podmínek pomoci překlenout situaci, kdy rozpory mezi členskými státy znemožňují EU vést potřebnou iniciativu, ale mohou mít i pozitivní dopad na efektivitu zahraniční politiky EU. Je ale vhodné mít na paměti, že neformální skupiny vznikají ad hoc a že jejich ustanovení a následné fungování se odvíjí od ochoty a kapacity členských států uskutečnit danou akci. Neformální skupiny tak nelze chápat jako všelék na problémy spojované s rozhodováním o zahraniční politice EU.